迟福林:公共产品短缺时代的公益机构改革

选择字号:   本文共阅读 785 次 更新时间:2011-08-19 13:22:25

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迟福林 (进入专栏)  

  

  新阶段的公益机构改革牵动经济社会发展全局,并将成为未来5-10年改革的重头戏。做出这一判断的基本依据是,改革开放30年,社会公共需求结构呈现战略性升级的基本趋势。公共产品短缺取代私人产品短缺成为社会突出矛盾,是社会公共需求转型的必然结果,是人的自身发展需求升级的重要表现。它深刻地揭示以人的自身发展为核心的公平与可持续发展是科学发展的主题。公共产品短缺形成了新阶段发展方式转变与公益机构改革的特定背景。这就需要从我国面临的突出矛盾和发展趋势出发,探讨公益机构改革的重点和改革的路径选择。

  

  一、公共产品短缺背景下公益机构改革的现实需求

  

  公益机构是公共服务的主要承担者。公益机构改革要与公共服务事业的发展趋势相适应,重要的是客观地把握新阶段改革的特定背景和现实需求。

  

  1. 面对公共产品短缺的突出矛盾,公益机构改革要与发展方式转型相结合。

  

  面对公共产品短缺的突出矛盾,我国的发展导向处在历史性转折时期——从经济总量导向转为国民收入发展导向。转变发展方式,重要的是把13亿人的社会需求释放出来,以形成扩大内需的基础。如何释放和增大社会总需求?继续坚持追求GDP总量的发展方式,现在看来难以实现这一目标。以国民收入为导向的发展能够扩大社会总需求,并由此走出一条公平与可持续发展的新路。转变为国民收入导向的发展,必然对加大公共产品供给、构建公共服务体系提出客观要求。

  (1)缓解公共产品和公共服务短缺的矛盾,是提高居民消费倾向和扩大居民消费率的基本前提。近些年来,居民消费率持续下降,与教育、医疗、社保、就业等基本公共产品短缺、基本公共服务不到位直接相关。在这种情况下,广大社会成员、尤其是中低收入群体消费意愿降低,储蓄意愿增强,导致城乡居民的消费预期不稳、边际消费倾向持续下降。公益机构是政府公共产品供给的主要渠道,是公共服务体系的主体力量。要形成以国民收入为导向的发展,需要明确公益机构改革的主要目标,需要提高公益机构的能力和效率,需要建立完善的公共服务供给体系。

  (2)加大教育、卫生、科研、医疗、公共文化服务等公共产品的供给,是劳动者素质提高、科技进步与自主创新能力提升的重要条件。公共产品供给和公共服务是国民收入的再分配,也是增强国家自主创新能力的基础条件。应当说,我国自主创新能力与发达国家存在着的较大差距与公共产品短缺相关联。2009年,我国教育、医疗、社会保障等三项公共服务支出占财政总支出的比重合计只有28.73% ,与2007年人均GDP3000美元以下国家和人均GDP3000-6000美元的国家比,分别低近14和25个百分点。这个对比说明,加大公共产品的供给,加快建立完善的公共服务体系,是实现从人口大国走向人力资源强国的关键所在。

  

  2. 面对公共产品短缺引发的社会矛盾,推进公益机构改革要与和谐社会建设相结合。

  

  (1)化解社会矛盾和社会危机因素,依赖于基本公共服务均等化的实现程度。总体看,近年来基本公共服务不到位引发的社会矛盾有加大的趋势。从现实情况看,基本公共产品供给不足且不平等,容易导致城乡和不同社会群体之间收入水平、发展权利和发展机会等方面的明显差距,容易导致某些方面的社会危机事件,加大社会矛盾。在这个背景下,推进公益机构改革,完善公共服务供给体系,提高公共服务的供给水平和均等化程度,是化解社会矛盾和社会危机诱因、促进社会和谐的重大战略举措。

  (2)协调利益关系、缓解利益矛盾,需要有效地发挥公益机构的公益性作用。公益机构的公益性,不仅反映在公共产品的服务方面,也体现在社会具体利益的协调方面。为此,推进公益机构改革,要与建立和完善利益诉求和表达机制相结合,使公益机构在解决社会利益矛盾、维护社会稳定中扮演重要角色。

  

  3. 面对政府转型的挑战,推进公益机构改革要与建立完善公共治理结构相结合。

  

  (1)公益机构改革要有利于提高公益机构的社会性和独立性。政府部门的主要责任是决策,负责公共服务政策的制定;公益机构主要职责是生产和提供具体的公共服务,是公共政策的执行机构,其主要特点是公益性、社会性、独立性。就是说,政府是公共服务的主导者,公益机构是公共服务政策的执行者。决策与执行的适当分离,既是公共服务有效性的重要条件,更是公共治理结构的内在要求。只有这样,才能保证公共政策决策的公正性和科学性,才能提高公共服务供给的效率与水平。

  (2)公益机构改革要有利于构建社会监督体制。走向公民社会是一个大趋势。公民参与和社会监督是公民社会的基本特征。以公共利益为目标推进公益机构改革,需要以各类公益机构为主体,建立社会监督体系。

  

  二、以公益性为目标推进事业机构改革

  

  事业机构是公共服务供给体系的主体部分。现有的事业机构主要集中在教育、卫生、科研、文化、医疗等公共领域,这些领域承载了广大社会成员公平分享基本公共服务的重任。目前的突出问题是,由于改革的不到位和实践中的某些偏差,学校、医院、科研等公益机构追求自身利益的倾向比较普遍。推进事业机构转型与改革,实现事业机构的公益性回归,是缓解公共产品短缺、建立公共服务体系的重大任务。

  1.事业机构改革是建设公共服务型政府的重要任务。从现实情况看,事业机构的职能是同政府的基本职能联系在一起的,离开了政府职能的转变,事业机构的改革很难达到预期效果。从事业机构本身看,分类改革的思路是按照事业机构的性质,实施不同的改革方案。问题在于,事业机构分类改革往往会演变为政府“甩包袱”。简单化地推进分类改革,难以适应社会公共需求转型的现实需求。应当明确事业机构改革的目标是建立统一完善的公共服务体系。要把事业机构改革与政府转型的实际进程有机地结合起来,统筹行政体制改革与事业机构改革。

  2.在公共服务体系框架下整体设计和全面推进事业机构改革。制定基本公共服务指导目录,按照鼓励类、限制类和禁止类,分类指导基本公共服务发展。通过公共财政资助用户、资助特定项目在基本公共服务供给环节引入竞争,提高服务质量和提高效率。成立全国性的公共服务专家咨询委员会,为政府制定公共服务标准、法规政策和做出重大决策等提供咨询意见。尽快建立基本公共服务的国家标准体系,制定全国范围内基本公共服务的标准,包括设施、设备和人员配备以及相关财政投入标准,为事业机构改革提供基础数据和技术支持。

  3.把事业机构改革与引进公共服务市场机制有机结合起来。针对一些政府部门在基本公共服务领域投资铺张浪费等问题,通过代建制、承包制、订购制等途径,最大限度地降低成本,提高政府基本公共服务的供给能力、质量和效率。这样,既可以有效地缓解公共服务不足的压力,又可以从外部形成对事业机构的竞争压力,激活事业机构改革。

  

  三、建立多元的公共服务供给体制

  

  面对公共产品短缺的现实,迫切需要进一步改革计划经济时代以事业机构为主体、政府包揽所有社会事业的格局,形成多元化的公共服务供给体制。

  1.推进增量改革,实现公共服务的多元化供给。从公共服务领域改革的实践看,如果没有外部的竞争力量,推进传统事业机构的转型与改革会相当困难。因此,要在公共服务领域引入多元的供给主体,以增量改革带动存量改革。从国际经验看,公共产品供给虽有多种模式,在供给方式和参与主体关系上存在差异,但要确保供给的有效性,都需要遵循共同的规律:第一,政府在基本公共服务的供给过程中应居主导地位,在“市场失灵”或者“第三方/志愿者失灵”的情况下担负起保障公共服务供给的最终责任。由于存在信息不对称、外部性(市场失灵)和社会公平等问题,单单依靠市场竞争机制无法充分保障公众利益,因此在公共服务领域,市场和公益机构要一起成长;第二,市场力量、社会力量是公共服务产品供给机制中不可缺少的主体,具有效率较高和形式灵活的优势,能够适应数量庞大和多样化的公共服务需求;第三,根据公共服务供给的具体经济社会环境,形成公共服务供给过程中政府、市场、公众和社会组织之间的合理关系。

  2.探索基本公共服务市场供给的有效模式。仅仅由政府或公益机构作为公共服务供给主体,往往不计成本,并容易形成垄断性,从而丧失对效率、效益的追求。为此,可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式,将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。可以考虑开放经营性公共服务市场,消除社会资本进入障碍,营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境。这样,不仅可以打破传统公共产品生产模式的垄断状态,缓解基本公共服务供给短缺的状况,而且可以利用对于政府公共财政支持的同类项目的竞争压力,提高基本公共服务供给效率。

  3.建立公益机构与社会组织在基本公共服务供给上的合作伙伴关系。当前,由社会力量举办的慈善总会、基金会、民办非企业单位等各类民间组织,分布在社会的各个行业、各个地区和众多领域,以非营利性为基本特征,以为社会公益事业服务为主要宗旨,在消除贫困、尊老扶幼、帮助下岗职工再就业、环境保护、教育培训和卫生保健等方面做了大量工作。并且,这类社会组织还可以利用其组织形式灵活、多样,活动具有自主性等优势,在某些公益机构难以充分发挥作用的基本公共服务产品供给环节起到重要的作用。因此,需要积极探索政府购买服务的方式,通过税费减免、财政转移支付等多种形式,引导和鼓励民间机构广泛参与基本公共服务,尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备一定条件的非营利性民间组织。

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文章来源:中国改革论坛

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