钱颖一:调控、干预及监管

选择字号:   本文共阅读 929 次 更新时间:2011-08-10 10:14:50

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钱颖一 (进入专栏)  

  

  虽然中国的经济改革已过30年,宏观调控的概念自1985年的“巴山轮”会议上提出至今也20多年了,但是我们还未完全认清宏观经济与微观经济的区别,也没有有效区分政府对经济的宏观调控与市场监管这两种非常不同的职能。

  2004年5月,当代最重要的宏观经济学家、诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·卢卡斯来访中国,适值政府的各项宏观调控措施出台。他在北京的一个学术会议上对此作了一句话的评论:中国出台了这么多措施,没有一项是宏观政策,全部都是微观政策。此言一针见血。

  在现代经济学中,宏观经济指的是总量,如政府的总支出和总收入、货币的总供给、GDP的增长率、劳动就业率和失业率,以及影响整体市场的价格参数如利率、汇率等等。不仅仅企业属于微观范畴,而且某一行业(比如汽车、房地产)、单个市场(比如钢材、电)都属于微观范畴。这一概念上的区分直接引出政府在市场经济中职能的分野:宏观调控指的是政府有关财政、货币、汇率等调整总量的政策;而市场监管指的是政府对企业、行业或单个市场的规制。当卢卡斯听到政府对原材料、房地产、银行贷款方向等的限制措施后,如此评论自然不足为奇。

  在现代市场经济中,政府实施宏观调控和市场监管的手段是不同的。市场监管,比如对银行的监管、对食品安全的监管、对电信业的监管、对土地的监管等等,涉及某个企业、某个行业、某个市场这样的微观层面,因此经济的、行政的和法律的这三种手段都是适用的。而宏观调控则不同。

  不少人认为改善宏观调控就是少用行政手段,多用经济手段和法律手段。我觉得这种提法不妥。首先,宏观调控是不能用法律手段的。虽然我一直主张建立以法治为基础的市场经济,但那是在微观层面上。事实上,我不知道有哪个市场经济体中的政府是用法律手段进行宏观调控的。其次,经济手段与行政手段之分并未触及问题的本质。宏观调控政策当然是由政府的行政部门制定和执行的,在这个意义上它是行政手段。但是政府应该是对宏观经济总量进行调节 (价格的或是数量的调节),而不是对微观经济活动进行干预。

  在我国,政府宏观调控的重要手段是对控制投资项目。在市场经济中,单个项目投资是微观问题,是企业、银行的事。投资项目审批既不属于宏观调控,也不属于市场监管,它不是政府的事。政府的宏观调控应该管的是投资总量,手段是财政、货币政策。在计划体制中,政府直接管投资项目的审批。既然管了上项目,也就要管下项目;既然让地方政府管了上项目,就也要迫使它下项目。通过控制投资项目来实现宏观调控,造成“自我辩解”的恶性循环。如果宏观调控不再通过对投资项目审批的控制来实现,我们的市场经济体制就走向成熟了。

  宏观调控中常听到的一句话是不能“一刀切”。这话似是而非。首先,宏观调控是政府对经济总量的调节,对总量当然是“一刀切”的,无论是在数量上(财政收支、货币供给),还是在价格上(利率、汇率),都是如此。其次,市场经济的精髓就是同一商品(比如同等风险的贷款)的价格 (比如利率)要一律,因为它反映的是同一稀缺资源在全社会内的机会成本。根据这种“一刀切”的价格,企业和银行自己作出不是“一刀切”的数量决定——上不上项目,贷不贷款。这是使资源达到有效配置的机制。如果由政府去决定不“一刀切”的数量,虽然立即见效,但是不可能有效率。

  宏观与微观不分、宏观调控与市场监管不分来源于计划经济。在计划经济下,政府对经济无所不管。由计划经济向市场经济转轨,政府职能必须做相应转变。在现代市场经济中,政府的宏观调控职能与市场监管职能通常由不同的政府部门实施,前者通常是财政部和中央银行,后者则是其他部门。政府职能转变归根到底是政府治理结构改革的问题。政府治理不仅仅涉及到政府与企业的关系,也涉及到政府内部的组织结构。

  区分政府的宏观调控职能与市场监管职能,有利于合理地横向划分政府各部门的职责,这是政府治理改革的一个重要方面。

  改革开放三十年来中国经济高速增长,根本原因是改革开放带来的经济转型,即由计划经济向市场经济的转型。经济转型的本质是什么呢?我以为就是重新定位政府与个人、政府与企业的关系,重新定位政府与市场的边界,其主旋律就是减少政府的干预,让市场发挥更大的作用。这是改革开放的本质,是中国经济在过去三十年得以持续增长的根本原因。

  值得一提的是,一方面,中国的改革开放是根据中国自身经济发展的需要进行的,并不是受命于外国思潮;另一方面,我们也应看到,中国的改革开放不是孤立的,而是符合世界潮流的。1979年,几乎在中国开始改革开放的同时,在世界范围内各国也在重新界定政府与市场的边界。在发达国家如此,在发展中国家也如此。近来,经济学家做了大量研究,发现正是由于政府对经济干预的大大减少,使很多国家的经济活力大大增强。过去的三十年,正是世界经济增长较快的三十年,脱贫人口较多的三十年,也是创新活动较活跃的三十年。这是一个基本事实。

  最近发生的全球金融危机和经济衰退以及由此引发的新一轮政府干预市场,并不能改变上述的基本事实。这些事件让我们有机会进一步思考政府与市场的边界。它们是否改变了我们对改革三十年的评价呢?是否修正了我们对政府与市场边界的基本判断呢?为了保持清醒的头脑,有必要在讨论政府与市场的关系时,区分三个不同:

  第一,我们要区分短期与长期的不同。

  短期,特别是紧急状况下,政府的作用与长期是不同的。在处理金融危机时,政府必须迅速提高流动性,承担最后贷款人的责任。有时还要使用一些不常用的办法,比如注资甚至接管金融机构和企业。这看上去似乎是在 “国有化”。但是,这只是短期的“救火”措施,而非长期的改变政府与企业边界的政策。比如我们注意到,发达国家在实施政府注资的时候,政府往往取得优先股,优先股不包含控制权。这是一个明显的信号,说明目前的所谓“国有化”只是一个短期措施,它同我们理解的长期的政府绝对控股不是一个概念。现在还没有迹象表明,在发达国家政府和市场的边界有长期改变的趋势。

  第二,我们要区分需求与供给的不同。

  政府在对待需求不足时的干预政策与政府在对待供给方面的政策是非常不同的,不能混为一谈。在当前需求不足的情况下,扩大内需的主要方式是增加政府的投资力度,给人的印象似乎是在增加政府干预,减少市场的作用。不尽然。凯恩斯扩展财政政策的另一个方法是减少税收。这是减少政府干预的举措。

  我在这里要特别强调,增加供给的方式主要是减少政府干预。增加供给的主要渠道是搞活企业,为个人和企业提供激励。所以增加供给的手段通常都是减少政府的过度管制,减少税收负担,增加经济自由度。比如,对于医疗、教育等服务性行业,增加政府投资是需求方面的措施,而放松对这些行业的管制,允许企业自由进入则是供给方面的措施。

  第三,我们要区分成熟体制的调整与发展中体制的转型的不同。

  这次美国金融市场出现的风暴,引发了有关政府监管的问题。但它的起因,是同金融创新有关的。金融创新带来了新的机会,同时也带来了新的风险。技术创新有风险,金融创新同样有风险。新的监管措施是为了适应新的创新。危机之后又会迎来新的发展。在成熟的经济体制中,市场经济建立在法治的基础之上。价格(包括要素价格)是由市场决定的。政府是受制约的。但即便是成熟的体制,也是要不断改进的。改进的动力仍然是创新。

  而正在转型中的发展中国家的情况并不同。在法治还未确立、政府与市场的关系仍然在很大程度上取决于人的意志的时候,首先要解决的是如何规范政府与个人、企业和市场的关系。三十年的改革开放已经有了长足进展,但还远远不够。我们的产权制度、公平竞争、司法公正、市场透明、产业准入(特别是服务业)、金融市场等方面的改革,还远未完成。我们的问题是金融创新不足。

  以上三点对正确认识中国的问题很有帮助。目前,把中国自己的事情办好最为重要。

  中国的基本国情是:我们还是一个人均收入低于世界平均水平的国家;我们的经济仍然是一个大而不强的经济;我们的法治建设刚刚起步,法治基础仍然很脆弱。

  虽然目前大家很关注短期内刺激经济的问题,但是我们应该意识到,人民最根本的利益仍然是可持续的、较高的经济增长。而可持续增长恰恰是一个长期的问题,不是一个短期的问题;从根本上说是一个供给的问题,不是一个需求的问题;它所处的大环境是不成熟体制的转型问题,不是成熟体制的调整问题。所以,我们要继续坚持改革开放不动摇,政府和市场的边界要调整,主旋律仍然是减少政府干预,扩大市场作用。

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文章来源:《经济观察报》2009年3月

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