邹恒甫:把握适度的财政分权,减少财富不平等分配

选择字号:   本文共阅读 997 次 更新时间:2011-08-04 10:11:53

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邹恒甫 (进入专栏)  

  

  《21世纪经济报道》“全球25位顶尖华人经济学家系列”专访(2007年5月14日)

  

  《21世纪》:今年第一季度,中国的经济增长率超过了11%,虽然十一五规划提出仅仅是7.5%,这造成了一个问题,就是一方面我们总是在有些惊叹中国经济的高速发展,但另一方面也有些奇怪,为什么在宏观调控不停加强的情况下,经济数字越调越高。这里面实际上涉及到中国地方政府互相之间竞争的问题,而其中很重要的就是财政分权制度,有经济学家认为中国经济快速发展的重要原因之一就是热心于推动GDP的地方政府,那么您在这个问题上的看法是什么呢?

  邹恒甫:的确,中国经济过去20多年来的持续高增长是举世瞩目的。世界银行恐怕是最早关注中国经济崛起的国际机构,早在1983年,世界银行曾派专家小组赴中国考察,撰写洋洋数十万言的《中国:社会主义经济发展》一书,时任国家计划委员会主任的朱镕基还进行了有效的组织和协调呢。

  任何一个经济学家都不可能不关注中国经济的高速增长现象。投资、消费和外需三大需求共同拉动造成了中国经济快速增长的主要原因,同时中央政府与地方政府之间的博弈或者竞争也是值得关注的一个重要因素。

  1994年分税制改革以来,中国经济中资本产出比例在不断上升,而技术进步和人力资本对中国经济增长的影响却总是停滞不前。这也就是说,刺激中国经济快速增长的主要原因是投资,而在中国的固定资产投资中有10%到20%的比例是由地方政府所主导。在现行体制下,尤其在现行的政绩考核体系下,地方政府确实具有争取项目、增加投资、吸引外资的内在动力。有些学者甚至认为财政分权必定会促进经济增长。

  我的看法则不同。发展中国家中央政府和地方政府应该有一个良好适度的财政关系,中央政府对地方政府的财政分权不易过大。在没有良好的民主监督机制和建全的地方治理的条件下,地方财权过大容易造成地方政府滥用职权,进而产生大量腐败。

  中央政府和地方政府财政关系的核心问题是财政分权的程度问题。1950年代以来,提高财政分权程度、扩大地方政府在配置公共资源中的作用一直是公共经济学领域的主旋律。一些著名的经济学家,如布坎南、斯蒂格勒、蒂布特、奥茨深入研究了地方财政的重要性。他们认为,与中央政府相比,地方政府拥有更多的信息优势,他们更接近当地民众,对所管辖地区的居民偏好和公共品需求比较了解,因此他们可以更好地提供公共服务以满足本地需要,而中央政府则无法满足不同地区居民的多样化需求。这样,有经济学家开始怀疑中央政府提供公共品的有效性,他们提出,应该通过增强私人部门和地方政府的份额以减少中央政府支出的规模。财政分权被认为是控制中央政府支出、提高政府部门效率的重要措施。

  可是,人们没有充分注意的问题是,财政分权的效应取决于非常严格的前提,例如:人们可以在地区间完全自由地流动,其收入不受迁移的影响;地方政府是完全透明的、有效率的,人们对其提供的公共服务具有充分信息;地方政府的行为不存在外部性,即不会影响到其它地区;公共服务不存在跨地区的规模经济等等。这些前提在发达国家这些条件是否得到满足尚存在争论,发展中国家的现实更是与之相差更远。

  因此,我们觉得想当然地鼓励财政分权不够严谨。某个国家、某个时期财政分权到底有何影响,需要进行具体分析。我和我的合作者对财政分权问题进行了一系列实证研究,我们得到了完全不同的结论。在1998年,我们用18个发达国家和28个发展中国家1970年至1989年的数据,以地方财政支出的比重作为衡量财政分权的指标,发现财政分权与经济增长在发展中国家呈负相关关系,而在发达国家两者之间不存在显著的关系。在1999年,我们运用美国在1948年至1994年间的数据,发现美国目前的财政分权是比较适度的,进一步的财政分权有害于美国的经济增长。我们在1998年还专门对中国的财政分权进行了深入的研究,根据1978年至1992年的数据,我们发现地方政府财政支出份额的扩大对经济增长有明显的负面影响;我们在2001年基于1987年至1993年的中国各省数据的研究再一次证明财政分权程度的扩大不利于经济增长。

  

  《21世纪》:在经过了30年左右的发展后,今天的中国国力有了明显的提高,财政分权和地方竞争带来了一定的效果,但其负面因素也日益显现,例如在各地,往往看到地方政府热衷于提高GDP,却对社保和环保这样的一些基本公共服务不热心,甚至是不惜违规引入那些高耗能高污染和不遵守劳动法的企业,有点恶性竞争的味道,您觉得从财政的角度来看,为什么会出现这样的状况呢?

  邹恒甫:造成这种现象的原因无非是两个方面。第一点我刚才已经说过了。地方政府官员的绩效考核标准本身就决定了地方政府的兴趣点是在“抓经济”,“搞GDP”。另外一方面,在当前的政府间的财政分配制度下,上一级政府通过掠夺式的行为,将支出责任转移给下一级政府,而不给下一级政府提供充足的财政收入资源,这加大了纵向的财政差异,并增大了地方政府的财政压力,导致了农村地区和贫困地区没有足够的财政能力提供核心公共服务。

  我们要看到,地方政府的利益与中央政府的利益并不总是一致的。经常出现的情况是,在许多国家中,地方政府的财政行为在选举(换届)前后存在明显的差异,这种产生于地方政府换届的“扩张--收缩”循环与中央政府的宏观调控背道而驰。例如在1930年代美国大萧条时期,地方政府积累了较高的财政盈余,完全不理会联邦政府扩大公共开支的意愿。在1980年代中央政府与地方政府的这种不协调也使得英国中央政府削减公共支出的政策不能如愿。

  在发展中国家,因过度财政分权而导致宏观经济失控的例子也比比皆是。阿根廷是一个财政分权程度较高的国家。在1980年代,地方政府预算约束不强,导致地方政府赤字巨大,地方政府向中央银行和其控制的地方银行大量举债。中央和地方的这种财政关系是一种不稳定的或者准赤字财政,它使阿根廷维持价格稳定和促进可持续发展的努力付诸东流。 巴西1988年的扩大地方财政权力的宪法改革也显著地减少了中央政府执行宏观经济政策的能力,这是造成其近年来宏观经济不稳定的主要原因。前南斯拉夫过度财政分权的后果也是大家有目共睹的。

  所以,财政分权要求中央和地方政府有明确的权责,对地方政府应该形成强有力的预算约束。各级政府之间必须建立合理透明的责任分配制度。根据各级政府的财政能力,重新合理的分配责任是非常重要的。地方政府要逐渐把它们的注意力从经济发展转移到公共服务的提供及社会事务。同时,应该重新收回一些已经下放的责任,例如,将由村,镇或者县政府负责的一些公共 如教育,医疗保健以及社会保障等基础公共服务的融资任务收回到高一级政府——这样从效率,管理能力以及促进公平的角度来看,能够加强公共服务的提供。同时,县级及其下级政府对基本的公共服务的提供也能解决公平与发展的问题。

  此外,为了激励地方政府更好的履行它们的责任,在明确分配责任的同时,还应该采用更严格的政绩和责任监管措施。中央政府可以考虑修正其用于评估地方政府政绩的对象和参数;要求各级地方政府公开化、透明化其决策过程,并加强对它们的监管和审计力度。由于相关信息的适时可用性及信息的可靠性构成了责任的基础,因此,应该进一步努力建立适当的政府财政管理体系,这种体系能够帮助政府监控财政政策的结果及改进相应的政策,这其中自然包括公共服务的提供。

  

  《21世纪》:您觉得从财政上看,应该如何引导地方政府走上良性竞争的轨道,让他们更加重视环保和社保呢?

  邹恒甫:从中国经济发展的整体战略来讲,近年来,更多地强调可持续发展、强调经济结构转变,注重建设资源节约型、环境友好型的经济。这都是非常好的方向。这种增长方式和经济结构的转变将会产生持久的影响。经济结构的这种变化将解决很多问题。

  在一些发展中国家,由于人口的迁移受到多种限制,地方财权的扩大还可能造成地方政府的短期行为,与长期经济增长的目标是不一致的。一方面,地方政府可能对本地居民抽取很高的税、名目繁多的费,以扩大自己控制的财力。另一方面,过度的财政分权导致了地方政府更多的腐败。因此,不难理解为什么在许多发展中国家,财政分权的扩大往往与低效率和低发展速度相伴随。

  我一向认为,在发展中国家经济发展的进程中,还应该保持适度的“财政集权”,要让中央集中掌握相当的财政能力,以便推进各项公共事业。对于中国而言,中央政府应集中更多的财力保证全体公民在教育、卫生、公共环境、社会保障和一些基本公共服务领域达到国际最低标准。比如九年制全民义务教育,必须由中央财政加以保证,从而真正提高全体中国公民的福利。在目前中国经济发展的关键时刻,中央政府还应适当集中财力加大对关系到国计民生和国家战略发展的重大建设项目和行业的投入。只有这样,才能更有利于国家的长远发展。

  另外,政府财政政策在一定程度上可以刺激国内消费,降低储蓄,以及刺激服务业的发展:政府支出从投资向医疗卫生、教育和社会保障方面转移。依据国际上收入水平中等偏下国家的状况,目前政府的教育支出至少应该占到总财政支出的六分之一,按财政收入占国内生产总值30%计算(这是在近期比较适当的水平),教育公共支出至少应该达到国内生产总值的5%;政府的医疗卫生支出应该占到总财政支出的六分之一,相当于国内生产总值的5%;政府用于最低生活补助和养老金等基本社会保障支出的比重也应该占到总财政支出的六分之一,相当于国内生产总值的5%。同时,还应该有良好健全的民主保障机制保证政府福利能够顺利地进入那些急需帮助的人们的手中。另外,要规范地方借贷制度以支持经济可持续发展。将地方借款的权限分散到那些具有一定财政能力的地方政府,中央对地方借款执行控制。

  我想,从某种意义上看,许多发展中国家、尤其是中国改革和发展的实践足以证明,在经济发展的一定阶段,需要实行适度的“财政集权”,权且称之为“财政集权定理”怎样?

  

  《21世纪》:有人提出现有的官员政绩考察制度是地方政府走向恶性竞争的重要原因,例如地方财税和GDP指标占的比例太大,就业、社保和环保等指标太轻,于是主张更多的权力要收归中央政府,加大转移支付的力度,并且缩小财政分权,有人又认为财政分权是激励地方政府奋斗的主要动力,不能完全放弃,您也提到过美国的财政分权比较合理,那您觉得中国的财政分权的度在什么地方呢?

  邹恒甫:适当把握财政分权的度事实上也就是在权衡激励与效率。目前中国政府实行的五级行政规划(中央、省、地级市、县和乡镇),各级政府由其上一级政府直接领导。分税制改革以后,省级和省级以下行政单位在调整地方政策和管理财税资源方面被赋予了相当大的权力。2004年全国大约70%的公共开支是由省级政府支出,而超过55%的公共开支是由地级市支出。

  实际上,中国的财政分权程度并没有表面上看起来的那样高。中央政府通过政府间的财政体制、强制性公共支出法规、行政命令以及政治手段等措施等对地方政府施加控制。1994年财税改革使得省级和省级以下政府财政更加依赖于它们与中央的税收共享和配套资金。到2003年,这部分财政资金占到了省级财政支出的67%,市级财政支出的57%,县乡级财政支出的66%。

  财政上的依赖性,加上分级的政党结构和国家选举制度的不健全,使得上级政府的行为更具有掠夺性。这导致了地方财政压力扩大,财政状况不断恶化。由此而产生的各地方公共服务差距的不断扩大已经引起了广泛地关注。所以在目前情况下,我们适量加大财政分权的力度,以减小地方政府的财政压力。但加大分权力度也不能盲目,因为过度的财政分权可能导致宏观经济调控更难实施,可能增加不平等以及加大地区间发展的不平衡,还可能损害效率,甚至会导致地方政府官员更多的腐败。把握适度的财政分权,关键在于转变政府角色,将政府公共支出的流向从生产性支出向非生产性支出转变,把好钢用在刀刃上。同时,通过修改税收分配制度来提高地方财政能力。国际经验表明:当地方政府负责为其支出融资的时候,会使得公共服务的提供更加有效率。大多数联邦政府给予地方政府在其收入来源内,自主决定税率或者改变其它构成税收结构的元素的权利。对于一些在许多国家都是由地方负责管理的税收,如财产税,使用费,商业执照税,许可证,消费税,车辆税,收入税,以及销售税等,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《21世纪经济报道》

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