黄亚生:中国城市化需去政治化

选择字号:   本文共阅读 982 次 更新时间:2011-08-02 14:16:20

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黄亚生 (进入专栏)  

  

  20世纪90年代中后期之前,中国的城市化进展缓慢,城市规模普遍较小,城市人口也不多。此后,中国的城市化进程明显加快,这个过程伴随着城市人口增加和城市面积拓展。

  

  中国的“政治城市化”

  

  我们先从“城市人口增长”看中国的城市化进程。国家统计局数据表明,中国城市户籍人口占总人口的比例从1990年的27%上升到了1999年的34%。这个比例在2008年又进一步增加到46%。另外,此期间有大量农村户籍人口转移到城市居住和工作。根据官方数据,2000—2008年间,约有810O万的农民到城市打工。

  从“城市土地面积拓展”看,可以发现同样的趋势。在这里,1995年是一个重要的分水岭:此前,中国的城市面积增长缓慢;此后,城市面积占国土总面积的比重开始持续增长。

  中国的城市化带有明显的政治色彩。换句话说,在中国的城市化进程中,市场作用不明显,而地方政府在推动城市化过程中占主导地位。我创造了一个新名词一一“政治城市化”,以强调政治力量对中国城市化的影响。

  中国的“政治城市化”有多种表现:首先,中国政府维持了20世纪50年代建立的户籍管理制度,同时积极推动劳工市场的自由。这种做法的结果就是创造了一支没有任何社会权利的庞大劳工队伍。农民可以相对自由进城打工,但他们不能享受任何城市福利。户籍制度设定了中国城市化的基本格局,阻碍了城市化的正常进程。

  其次,土地国有制为政府进一步影响城市化进程创造了条件。在中国,由于土地是国有的,政府拥有土地的支配权,因此政府可以通过控制土地直接操纵和影响城市化进程。从2000年起,各级地方政府被授予土地征用权:它们可以“城市发展”的目的,征用农村土地。这就大大加强了地方政府对土地资源的控制,对城市化进程进行干涉,并从中获取最大利益。

  除了通过以上两种政治设置(户籍制度和土地国有制)影响城市化,中国政府20世纪90年代以来的主要经济政策,也间接影响了中国的城市化进程,影响着农民向城市流动。一方面,中国政府在20世纪90年代对农村实行了一系列的抑制性政策,导致了农村的整体凋敝。这些政策包括减少农村财政支出、打压农村非正式金融、压制乡镇企业发展,使农民失去了在家乡谋生的机会。在抑制农村发展的同时,中国政府大力促进城市发展,投资城市基础设施建设,修建高楼大厦,为引进外资设立各种优惠条件。这些政策逐步导致了城乡差距的扩大。城市和农村的巨大反差最终逼迫大量的农民背井离乡,去城市打工,形成了中国特色的农民工群体。

  中国城市化深深的政治烙印,使其拥有很多反常特征。

  

  “城市化”需要“去政治化”

  

  一般来讲,城市化的一个经济定义就是消费增加。但中国出现相反的现象。世界银行提供的有关数据表明,20世纪。90年代以来,中国家庭消费占GDP的比值总体呈下降趋势,这种趋势在2000年以后表现更加明显。具体说来,在1 990年,家庭消费占GDP的比值达到了47%,而这个比值在2007年下降到了32%。

  通过中国和美国之间的对照,我们发现中国家庭消费占GDP的比重比美国低了20%到30%。事实上,中国这个比例不仅仅落后于美国,也比日本、韩国、印度、巴西和南非等国家低20%左右。

  中国城市化没有提高消费水平,这可以从中国“三大消费群体”——市民、农民和农民工身上找原因。就城市户口居民和农村户口居民而言,相对于中国城市化规模和中国快速的GDP增长,中国的城市化并没有显著提高他们的收入。根据国家统计局的家庭收入调查数据和GDP增长数据比较,城市居民和农村居民个人收入增长速度自1990年后远远落后于GDP增长。由于收入没有明显提高,我们不能期待市民和农民能够提高消费水平。

  对于农民工群体,情况要复杂一些。从2009年和2010年,我和中山大学、《南方都市报》发起的对广东省农民工的调研结果看,农民进城打工,确实能够比他们在农村务农有更高的收入,但这个提高是一次性的,并没有形成持续提高的预期,而人的消费是取决于现时收入和对将来收入预期的。这次研究同时表明,农民工并没有提高消费水平。

  为什么农民工提高了收入水平,却没有提高消费水平呢?一方面,农民工的收入增长有限,农民工的收入提高是“一次性”而非“持续性”的。这种收入提高仅仅发生在一个农民向农民工转变的时候,一旦这种转型完成,工资就不涨了。另一方面,对于工作不稳定的预期,促使农民工把大量收入用于风险性储蓄。中山大学的调研表明,广东地区农民工的储蓄率高达40%,有的达到60%,这个数字比全国平均水平要高出25%。

  其次,中国的“政治城市化”没有带来服务业的发展。从服务业的发展总量来看,中国的服务业占GDP比重低于世界的平均水平。英国、法国、德国、俄罗斯、巴西、韩国的服务业在国内生产总值中的比重超过了60%,而中国至2008年的服务业比重还只有40%。

  从发展速度看,’中国的服务业增长远远落后于GDP的增长速度。从服务业占GDP的比重来看,1 985年到2007年的二十几年间,虽然这个比例增长了约1 0个百分点,但中国服务业增长恰恰在中国城市化加速期间(2000年后)停滞不前。也就是说,中国的城市化是服务业发展的障碍而不是服务业发展的机遇。

  再次,中国的“政治城市化”也没有带来公共服务的提高。一般来说,城市化能够促进公共服务的供给,降低公共资源提供的成本。公共服务有固定成本,但因为城市人口密度比较高,所以城市里公共服务的人均成本就比较低。举一个简单的例子,有30个学生需要一个老师,和有三个学生也需要一个老师,固定成本是一样的,而平均摊在每个学生身上的成本就大大降低了。

  由于城市提供公共产品或服务(如教育、医疗、失业保障)的人均成本比较低,政府本应该更倾向于在城市提供公共产品,市民也能因此享受到物美价廉的公共服务。这就解释了为什么在美国穷人集中在大城市居住。对于穷人而言,住在城市里的生活费用虽然相对较高,但是他们能够享受到更多的公共资源。

  然而,中国的城市化并没有提高公共产品或服务的供给,也没有让更多的人享受到城市里的公共产品和服务。以农民工为例,由于中国的户籍制度是与居民福利挂钩的一整套系统,农民工即使到了城市里,也难以享受到城市的公共资源,如义务教育的机会和相应的医疗保障。农民工难以获得城市公共产品和公共服务,是他们选择高储蓄和低消费的一个根本原因。在中山大学和《南方都市报》对广东省的农民工调研中,当问到为什么他们要存钱时,最大比例的回答是,担心自身的医疗保障和子女的教育问题。

  中国城市化的反常特征带来了种种问题。从宏观上讲,中国的“政治城市化”造成了国家经济结构的失调,生产和消费不对等。一方面,农民工群体形成了巨大的生产力量,他们的生产效率非常高,这为中国经济发展带来了巨大的产出效应。另一方面,农民工群体并没有形成同等的消费力量。由于户籍制度和土地国有制的限制,农民工不能享受到城市各种福利,也不能通过土地增值获得收益。在一个缺乏相应补偿机制的社会里,面对中国社会转型带来的种种风险和不确定性,农民工群体只能选择把他们收入的很大一部分用于储蓄。农民工的消费不力,使其难以参与扩大中国的内需。中国的“政治城市化”扰乱了市场节奏,导致了中国经济内部失衡和外部畸形依赖出口。

  中国的“政治城市化”造成了中国服务行业的衰弱。政治力量对城市化进程的过度干预(如复杂的行政审批和严苛的市场准入机制),人为地抑制了服务行业的发展,使服务行业在近20年增速缓慢。

  我们知道,服务行业是最能创造就业机会的。从服务行业本身来说,其就业弹性很高,接近o.75。服务业每增加1个百分点,就可以新增700万个就业岗位。

  另外,从产业间比较也可以说明问题:对服务业投入1万元,可以提供7-8个就业岗位,而同样的投入在第一产业只能新增1个就业岗位,在第二产业中可解决约1.7个人员就业。因此,减少政府对城市化进程的干预,促进服务业的发展,是创造就业机会、提高就业量的现实选择。

  要解决中国经济失衡问题,促进中国的社会稳定,政府必须从“政治城市化”向“市场城市化”过渡。这要求政府改革户籍制度,取消城管,用土地红利为中国人提供教育、卫生、环境保护、食品安全、建筑安全等公共产品。但一个难题是,没有政治改革,中国可能很难会有真正由市场推动的城市化。

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文章来源:中国改革论坛

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