韦森:为何政府财政信息公开如此难?

选择字号:   本文共阅读 1132 次 更新时间:2011-07-23 23:35:23

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韦森 (进入专栏)  

  

  近期以来,中央政府一些部门陆续公开了自己的“三公经费”(出国出境费、车辆购置及运行费、公务接待费)和其它行政经费支出信息,这立即成了全社会关注和热议的一个话题。作为国务院和财政部近几年所一直努力推进的政府部门财政预算信息公开和透明工作的一部分,从任何角度来讲,这都是当代中国政府体制运行的一个历史性进步,符合我国现代法治民主政制建设的长期目标。

  从起因上来看,政府财政信息公开透明,先是在中国财政学界、法学界和其它社会科学界在学术层面上讨论的一个现代政治运作理念上的议题,近两三年来为社会公众和媒体所热议并推动,最后逐渐为政府决策层所接受,在近两三年来正在渐进性地逐步推开。

  2008年5月1日,国务院颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》,该条例第二章大部分所要求各级政府公开的信息,都与财政预算及其实施情况密切相关。之后,中央政府率先公开自己的财政预算执行情况,在2009年首次公开了经全国人大审查批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等4张预算表。2010年,经全国人大审查批准的中央财政预算12张表格全部公开,内容涵盖公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。

  2010年3月1日,财政部发布了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》,吁求中央各部委和各级地方政府部门主动公开自己的财政预算及其执行情况。2011年1月18日,财政部又下发了《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》,要求基层政府进一步加大财政专项支出预算的公开力度,特别是要重点公开与人民群众利益密切相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障支出以及“三农”等方面的财政专项支出方面的信息,并明确列出了45项财政专项支出的细目。2011年5月4日,温家宝总理亲自主持召开了国务院常务会,研究部署进一步推进政府财政预算公开工作。会议要求98个中央部门要加大政务公开力度,增加部门预算和决算公开的内容,并要求到6月底要公开“三公经费”和其它行政经费支出情况。

  在国务院和财政部的步步安排下,中国各级政府部门的财政预算信息公开到目前有了初步的进展。按照国务院的官方信息,2010年在报送全国人大审查部门预算的98个中央部门中,有75个公开了部门预算,并有18个省(区、市)财政公开了本地区公共财政预算和政府性基金预算。2011年,有27个省(区、市)的财政进行了公开,并有20个省(区、市)公开了省直部门的部门预算。

  尽管在制度建设和行政措施上有国务院和财政部的行政法规和文件意见的推动,下有学界的讨论、公众的热议,再加上媒体的报道、曝光所共同形成的社会舆论压力,一些中央政府部门和一些地方政府及其部门在财政预算信息公开方面有了一些进步,但是,从整体来看,目前中国各级和各地政府及其部门的财政预算信息公开,还只能说是刚起步。从某种程度上来说,各级政府及其部门的预算信息公开,到目前为止还只能说是初露了“冰山一角”。譬如,自5月4日国务院常务会议要求在6月底98个中央部门要公开部门决算和“三公”经费和行政经费支出情况,到7月15日,只有国家文物局、中国工程院、审计署、文化部、民政部、新闻出版总署、商务部、发改委等23个中央部门公布了自己的“三公经费”的粗略账单。按照中南财经政法大学财税学院院长陈志勇教授的判断,到目前为止,目前已公布“三公经费”的政府部门大致仅为10%,多数中央部门的“数据”还迟迟没有“亮相”。这实际上反映出一些部委还缺乏主动公开的意识,有的部委仍在持观望态度,担心暴露出的偏高行政经费会引起公众的质疑,而政府部门的其他方面大量实质性的财政收支信息,还远远没有公布出来。

  另外,根据新近出版的上海财经大学公共政策研究中心蒋洪、刘小兵、邓淑莲等教授所率领的研究团队的《2011年中国财政透明度报告》,近几年全国省级财政透明度实际上变化不并大,各省平均得分(按百分制计算)只是从2009年的21.71提高到目前(2011)的23.41,仅提高了1.43个百分点。由此看来,尽管到2011年有27个省(区、市)政府公开了财政预算信息,但从整体上来看,中国政府各级政府的财政信息公开还处于“极低水平”,还不怎么公开透明。上海财大这一研究团队的研究还发现,在目前财政部门向人大常委提供的财政信息中,大约只有80%左右提供给了人大代表,且只是在人大召开会议期间才向人大代表们提供。即使是财政部门向人大财经委提供的财政信息,也是不完全的,包括社会保障资金、国有企业资金、政府的资产负债等重要的财政信息,目前还都是缺失的。

  近两三年来国务院和财政部下发了数道“金牌政令”,来推动政府财政预算信息公开和透明,为什么各级政府及其所属部门在公布自己的财政预算和行政开支的信息公开方面如此行动迟缓?且如此被动?初想一下,可能有如下几个方面的原因:

  首先,出于各政府部门自己巨大经济利益,加上多年计划经济体制遗传下来的行政惯性,大部分政府行政部门不愿意且还不适应财政信息公开,非得在万不得已的情况下,谁也不愿公开。在过去数十年计划经济体制中,乃至到最近两年,各级政府包括财政税收的政府部门,只有征税、收费、花钱、拨款的行政实践,而没有任何公开自己如何收支花钱、公布自己的财政预算信息这回事,更没有自己手中掌管的资金和款项支出受他人约束和制约制度性安排。近几年来,在财政学界、法学界乃至学术各界的理论讨论和社会公众和媒体的舆论压力下,政府部门突然被要求公开自己的财政收入是如何来的,又是如何支出去的,钱花到了什么地方去了,许多政府官员对此显然还不是很习惯,甚至有本能的反感和抵触。加上背后的巨大经济利益,非到万不得已,看来没有多少部门会愿意主动公布自己的财政收支信息,把自己部门的“私人”账本向“外人”摊开。另外,多年来,各级政府部门一直习惯性地把政府财政收支和行政花费视为保密信息。因此,即使在2008年国务院的《政府信息公开条例》颁布和实施后,许多政府部门的领导并未彻底放弃这种政府财政的“保密思维”,因而不大愿意公开自己的财政收支信息。

  其次,在目前中国的政制体制和行政法律制度安排中,还缺乏对政府财政收支信息公开的强制性的法律规定。我国现行的《预算法》,是从1995年开始颁布施行的,至今已16年没有修订了,明显已不再适应我国经济社会发展的需要;而新的《预算法》修改草案,虽几经讨论修订,已历经数年,到目前为止还不能“上会”审议(2010年曾3次被“拒绝”提交给人大讨论)通过。在目前仍然实行的《预算法》中,对各级政府的财政预算公开和透明,根本就没有任何规定,而只是在涉及到预算监督问题的第六十八条中,有“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询,受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复”之类的软性规定。2008年国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》,也仅仅规定了“财政预算报告公开”的义务,而不是强制性的制度规定。财政部的2010年3月发布的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》,以及2011年1月财政部发布的《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》,还都是“指导性意见”,而不是硬性的制度约束和法律规定。这样的体制安排和制度环境,给各级政府及其部门的行政长官在预算公开方面以很大的灵活性。各级政府和政府各部门在具体执行过程中,往往“就低不就高”,尽量不公布对自己不利的信息。

  这里也附带说明的是,在2010年欲提交“上会”的《预算法》修改稿草案中,增加了如下一个条款:“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算,应当及时向社会公开,但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法,由国务院规定。”值得注意的是,在这一新版的《预算法》修正稿中,对政府财政信息的公开,这里仍然说的是“应该”,而不是“必须”,且对这个“应该”,还加了一个限定性语句:“公开的实施办法,由国务院规定”。这样的“条款”和“规定”,实际上仍将给出这样一个信号:各级政府的财政预算信息公开,还只是各级政府行政长官的自愿行为和自己政绩表现性的选择,而不是用法律手段来强制要求各级政府及其政府部门财政预算收支信息必须公开。因此,许多看到新《预算法》修正案草稿的财政学和税法学专家认为,现在正在内部讨论和征求意见的新《预算法》草案,与1995年的《预算法》相比,并没有进步多少,而且在许多方面还有倒退。因此,新《预算法》修正案被人大拒绝“上会”讨论,目前看来未尝不是一件值得庆幸的事。

  最后,除了预算信息公开透明到目前为止对许多政府部门的领导人来说还是个“新鲜事”、出于过去多年的行政习惯而不愿公开和尽可能地不予公开,以及目前的法律法规对预算公开还没有真正刚性的制度性要求和规定这些因素外,目前政府财政信息的公开之所以仍然步履维艰、困难重重,更重要的是许多政府领导人对预算民主和现代民主政治的运作还没有足够的和确当的认识,换句话说,对政府税收的本质以及对纳税人权利的认识,对许多政府官员来说,目前还仍然是被“昧蔽着”的。从政府的施政理念上来回顾,人们会发现,尽管毛泽东等老一代中共领导人很早就有当官要“为人民服务”的教导,但这一条严格来说还不属于现代政治的施政理念,这还是数千年传统中国社会政治文化的一个延续。加上中国数千中国传统官文化中的“勤政爱民”、“爱民如子”的“父母官”思想一直在很大程度上相当流行和被官员们所信仰,这就给政府财政信息公开透明遗留下一个深层文化理念上的障碍:既然做官像是为人父母,那么,做父母怎么能让民众这些小孩子们知道我所掌管的这个“家”的钱是如何花的?

  现代政治的基本理念,其核心应该是政府在花纳税人的钱因而必须用纳税人的钱来为纳税人办事,而不仅仅是作为人民的父母官要出于自己的道德考量来“为人民服务”。正如李炜光教授在2006年发表的一篇“无声的中国纳税人”的经典论文中所提出的那样,如果我们不认真培育每一个政府官员和公民的公共财政的和纳税人意识,致力于创造一个现代税收的制度环境和文化环境,即使我们引进最好的制度——包括近几年国务院和财政部所大力推动的各级政府部门财政预算公开透明的行政举措,也会变成“无本之木”、“无源之水”,到最后也可能会因为无法实行下去而自行枯萎,抑或被占据主流地位的意识形态、行政习惯和潜规则之类的东西搞得“非驴非马”。

  尽管国务院和财政部大力推动政府部门财政信息公开目前看来是个历史性的进步,但我们必须认识到,在目前中国政府体制的实际运作中,即使各级政府及其政府部门按照目前国务院和财政部的几个文件精神的“指导意见”公布了“三公消费”和其他专项支出的情况,但要真正做到政府财政预算公开透明,还任重道远,还有大量制度建设性工作要做。因为,在各级和各地政府的现实财政运作中,大量政府性资金至今还游离于预算之外,不少政府部门还有隐瞒收支、私设小金库、账外设账等违规行为。即使强行让各级政府及其部门公开各自的财政收支状况,但许多政府部门可能只是公布部分对自己有利的信息和数字,而隐瞒和遮蔽对自己不利的数字和信息。另外,只有把各级政府及其部门自己公布的信息与审计部门对其预算执行情况和公布的信息的审计配合起来,各级政府及其部门公布的预算信息才在一定程度上是可信的,这种预算公开才是有意义的。

  最后要补充的是,即使政府财政预算信息公开透明了,这本身还不意味着就是“民主预算”或言“预算民主”,而只是为未来中国法治民主政治的“预算民主”提供了一个前提条件。现代政制下的真正预算民主,其实质是政府征收任何一种税和行政性收费,都要经纳税人选出来的代表的实质性审议批准;而除了日常的政府运作费用支出外,政府的任何一笔大的支出,包括兴建新的政府机关行政大楼和官员提薪,都要收到纳税人选出来的代表的实质性审议和批准通过。没有纳税人选出来的人民代表对政府预算收支的实质性的审议批准和制约,财税部门任意引入任何新的税种,任意提高一种税的税率,加上政府财政收入的增加不受任何制约,而在财政支出方面又没有任何实质性的制衡和制约,在这样的政制安排中,即使政府财政收支信息公开了,透明了,那又有多少意义?这还不能算是民主预算和预算民主。

  我们的结论是:尽管政府财政信息公开透明目前推行起来仍是步履维艰,且是一个非常重要的历史进步,但是,这还仅仅是未来中国法治民主政制建设的一个逻辑起点,一个朝向迈入预算民主政制大门的第一步。未来中国的以预算民主为轴心的现代法治民主政制的建设,仍将路途漫漫、任重道远。

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