张曙光:保障房或推高中国地方债

选择字号:   本文共阅读 668 次 更新时间:2011-07-21 13:30:20

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张曙光(天则) (进入专栏)  

  

   (编者按:中国地方政府债务问题近来引起国内外广泛关注。中国社会科学院经济研究所研究员、天则经济研究所学术委员会主席张曙光7月19日在天则经济研究所主办的一场宏观经济形势报告会上谈及此问题,并回答了包括FT中文网在内的媒体的提问。我们特将张曙光其发言及问答中涉及地方政府债务的部分整理成文,以飨读者。整理者 FT中文网编辑 刘波)

  

   6月27日,国家审计署发布《全国地方政府性债务审计结果》。该报告显示,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,占GDP的27%。其中,政府负有偿还责任的债务67109.51亿元,占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元,占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元,占15.58%。至此,中国地方政府债务第一次有了权威的官方数字。

   这一权威数字既有可信之处,又有可质疑之处。据审计署官员介绍,今年上半年,审计署派出4.13万名审计人员,历时三个月,对187.36万笔地方政府性债务逐笔、逐项进行了审计,工作深入细致,因而结果是可信的。

   但是,人民银行发布的《2010年中国区域金融运行报告》称,地方融资平台贷款近14.4万亿元。银监会公布的数据是,截至2010年11月,全国地方融资平台贷款约9.1万亿元。国外一些机构(如穆迪评级机构)估计的数字更高。

   上述不同统计有概念上的差异。国家审计署审计的范围包括地方融资平台债务和地方政府债券,涵盖面大于央行和银监会。但审计署审计的地方融资平台为6576个,比央行统计的数字少了3000个。根据审计署的报告,在10.7万亿元地方政府债务中,有8.5万亿元为银行贷款。如果把审计署未审计的地方融资平台包括在内,并按审计署已审计单位的平均数计算,那么,地方债务有可能接近15.6万亿元,其中银行贷款为12.37万亿元。前者超过了央行报告中所述的数字,后者接近穆迪公司的估计,即审计署的审计低估了3.5万亿元银行贷款。

   如果将10.7万亿元的地方政府性债务,加上近三年中央政府代地方政府发行的6000亿元债券、公共部门债务余额,以及公共部门的隐形负债,中国公共部门债务余额占GDP的比重约为50%左右,在60%的预警线之下。从总量上看,风险似乎可控,但从结构上看,风险依然不小。

   大公国际近期认为,中国地方政府债务没有太大的风险,但我认为是有风险的。主要体现为,第一,真实的债务数额到底有多少,我们心里“没底”。我们没有数据,只能按照审计署提供的数据来计算。如前所述,审计署审计的地方融资平台比央行少3000家,少了近三分之一。从这个角度来看的话,我觉得近15.6万亿元的数字也是有根据的。

   第二,中国地方债务下一步还会增加,原因就在于6月底发改委发布通知,允许地方政府通过发债来建保障房。我估计,下一步,地方政府以修建保障房的名义借债会成为一股风潮,类似的事情过去是出现过的。这个问题在下文中将详述。

   第三,一些人认为地方政府债务风险不大的一个理由是,中国地方财政收入增长地很快。但是,据统计,2010年底,已有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率超过100%,即其综合财力小于当期债务,处于破产境地。由于偿债能力不足,一些地方政府开始借新还旧,甚至出现了逾期债务。这样的问题,就不是靠财政收入增长所能解决的问题了。

   而且,据审计署表示:“部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大,至2010年底,地方负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元,共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。”在当前的宏观调控政策下,今年地方政府的土地出让收入不会像去年那么好。据统计,今年前五个月卖地收入下降了11%。如果土地财政持续恶化,地方政府有可能出现债务危机。

   根据此次审计结果,审计署提出三项建议,一是要按照“谁举债,谁负责”的原则,区别不同情况,积极稳妥地处理存量债务;二是要继续推进融资平台公司的清理规范,坚决制止地方政府违规担保行为;三是要建立规范的举债融资机制,实施全口径监管和动态监控。这三条建议的确很好,但政府能否采纳和做到,则是问题。

   单就最后一点来讲,就涉及举债主体、举债方式、债信评级、抵押担保、风险预警、还款安排、违约责任等。据披露,2010年底,在31个省级政府中,7个未出台地方政府性债务管理规定,8个未明确债务归口管理部门,14个未建立政府性债务还贷准备金制度,24个未建立风险预警和控制机制。可见,我们的举债机制很不完善。

   但现在,政府却不是在完善举债机制上下功夫,而是在“开口子”上用力。如前所述,就在清理地方融资平台、抑制地方债务膨胀的同时,发改委在6月底发布通知,允许地方政府通过发债、借贷解决保障房建设的融资问题。

   不错,保障房建设是一大民生工程,其资金缺口的确很大。但问题在于如何来解决这个问题。保障房是需要地方政府花钱的,而发展房地产,地方政府是赚钱的,有这个矛盾在,就使地方政府不愿投资建保障房,但中央政府又下令地方政府这么做,地方政府不想掏钱,所以就要想办法筹钱,所以发改委就给开了这么个“口子”。这实质上是地方通过发债,来要求中央在保障房上掏钱。

   但如何能保证这些资金用于保障房建设?如果地方政府不将其不用于保障房建设,中央政府怎么办?这些安排都没有。连这些安排都没有,就轻易“放口子”,我觉得这个事情太危险了。

   保障房的问题我过去讲过,其实用不着花那么多钱,不需要每年建1000万套,只需要政策上做出调整,承认“城中村”和小产权房的合法性,就可以缓解住房问题。但由于政府被强势群体绑架,不愿这么做,所以这个问题也解决不了。政府一方面不承认市场供给廉租房的合法性,各地要改造“城中村”、取缔小产权房,另一方面又宣布要在未来五年里盖3600万套保障房,这本身就是悖谬的。允许地方政府举债搞保障房建设,反而更让地方债务膨胀有了名正言顺的理由。

   最终的问题是责任机制问题。就算地方政府有很多的财政收入,有很多的土地出让金,接下来的问题是,地方政府愿不愿意还债?没有约束,没有担保,地方政府为什么要还钱?花别人的钱,办自己的事情,地方政府会很高兴。它们不还钱,而是把钱拿去投资,这对它们来说,也是一种理性经济行为。

   过去我常说,哪个地方政府要发债,可以,先把那里的“五套班子”的个人财产抵押出去。你看能不能控制住地方债务泛滥问题?一旦事关个人财产和“乌纱帽”,我想马上就可以控制住。所以关键还是责任机制的缺乏。有了责任机制,才能让地方政府的发债变得理性起来。

   如果不解决一系列制度性问题,一味“开口子”,只会导致地方政府债务更加泛滥。综上所述,对于地方政府的债务问题,我们一定不要掉以轻心。

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