申明民:中国改革时期腐败类型的转变

选择字号:   本文共阅读 3302 次 更新时间:2004-09-19 12:27:58

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申明民  

  000美元;接受联邦政府补助的候选人使用本人及其家族的资金不得超过5万美元。这样,过去常出现的一个富有的捐款人直接向一个候选人捐款数万乃至上百万美元的情况就不可能出现了。《竞选法》还规定,一个政治行动委员会至少应拥有50个捐款人,并至少向5名候选人提供捐款(李道揆,253页)。这些规定并不是要改变金钱支配政治权力的基本关系模式,而是通过立法调节促使这种关系模式分散化和民主化,削弱少数富有的寡头在政治市场上的垄断和操纵能力,使政治市场上的购买者分散化,扩大竞选活动的社会支持面。

  

  腐败是指权力与金钱之间不合法的交易,可以分成不合法的“金钱主导型”权钱交易和不合法的“权力主导型”权钱交易。既然权钱交易的模式反映特定统治关系的性质,那么,腐败的形式自然也能反映出特定统治关系的性质。无论是“权力主导型”还是“金钱主导型”的权钱交易,在制度所规定的合法范围内,都会有助于建立稳定的政治秩序;而法律控制之外的权钱交易的泛滥即腐败,则必然会侵蚀政权的社会基础,损害政治制度的功能。比如,在承袭现代民主制法律构建的地方,国家实际上都建立在“金钱主导型”的权钱交易关系之上,但实际结果却大相径庭:有的国家(如二战后拉美和非洲的“民主”国家)陷入了经济停滞、政治独裁或动荡的局面,只有相对少数的国家产生了良好的法治秩序。理想型的民主制度不仅要求在宪法的政治层面确立市场货币力量的积极地位,还要求“金钱主导”的权钱交易能被严格地制度化。

  

  三、“国家社会主义”体制中的权力腐败

  

  “国家社会主义”(State Socialism ,即传统的未改革的集权社会主义制度)是典型的“权力主导型”权钱交换体制,权钱交换只限定性地发生在统治关系最基础的层面,即统治者与公民之间以国家服务换取税收的交换。不过,它并不是简单地以税收换取国家服务。统治者建立了一种全能型的像一个大工厂一样的“国家”,“国家”是所有公民的雇主,它在扣除公民的基本生活需要后,直接占有全体公民的生产成果;作为交换,它提供给所有公民最基本的政治服务。其实,这是将公民与国家之间的基本交换内部化了,工厂式的政权内部交换取代了准市场的交换形式。假设以公民税收与国家服务之间明确而公开的准市场交换方式进行的是一种自愿、等价的交换,交换并没有改变双方的对等地位,那么在这种特殊的被内部化的权钱交换形式中,交换双方是不平等的,国家具有掠夺性的潜能,它在为公民全体提供本该提供的服务的同时,还强制性搭售执政集团的特殊意识形态。可见,这是一种绝对的“权力主导型”权钱交换。

  

  纯粹的“国家社会主义”模式存续的条件是政治资源和政治机会的双重垄断,国家尽其所能垄断所有经济资源,并且不允许社会性力量与执政集团竞争合法性,凡有损执政集团对权力独占性的任何活动都被禁止。这样的制度安排意味着社会性力量既不具备政治活动的经济基础,也没有自主性政治参与和表达的机会,这就从根本上禁绝了社会性力量以金钱换取国家权力的尝试。

  

  与那种金钱可以合法化、制度化、有条件地购买政治影响力的政体不同,“国家社会主义”制度中以金钱购买政治影响力或行政权力的任何行为都属于腐败。在这种制度的前期阶段,执政集团能对社会性力量实施有效的控制,官僚被体制外力量“腐蚀”的可能性微乎其微。在这种结构状态下,腐败主要因官僚权力缺乏结构性制约或者说等级制内单一的行政监督的不完善性所致,所以是体制性的“自我腐败”。其形式有挪用或盗窃国家财物、渎职、贪污、浪费、弄虚作假等;其特徵是“以权力谋取金钱”,物质和金钱利益的获得不是由市场而是权力和社会地位决定的。1978年以前中国的反腐败运动以官僚主义及各种形式的“以权谋私”为打击重点,这些行为都属于此类腐败。

  

  在改革前的“国家社会主义”模式里,官员享有特权是这种体制的“自我腐败”行为的核心。1956年至1978年期间,与政治、经济和社会管理体制的高度集权相匹配,共产党建立起了庞大的官僚体制。革命官员转化成了享有“合法化的腐败”特权的“封建贵族”(吕晓波,2000:243页),这些特权包括内部医疗及其他福利、保健、休养、好的住房、商品和服务的内部份配等等,尤其是在“文革”的中、后期达到了登峰造极的地步。我们可以把特权制度的普遍化当作革命的等级制的蜕化形态。吕晓波(2000)指出,官员特权是革命后政权组织内卷化(Organizational Involution )发展的结果,表明政权对自己的权力精英的制度化控制能力越来越弱。在全面的官僚控制的再分配型经济中,“官员”是一个范围很广的集团,官员特权制度必然引起“走后门”和“关系”的非正式的制度化。“走后门”和“关系”是研究中国共产主义政治的一个重要视角(Guo ,2001)。虽然从“文革”中、后期直至改革初期,政权摆出种种姿态反对这种“危害社会风气的不正之风”,但这样的做法多少有点“只许州官放火、不许百姓点灯”的讽刺意味,因为在权力高层,这种行为模式实际上随着官员特权的制度化早已被视为理所当然的“待遇”了。

  

  “走后门”和“关系”是再分配型权力网络的产物。由于物品和服务广泛的短缺,拥有短缺物品控制权的官员为某些人“开后门”所获得的好处是互惠性的“关系”。假设某甲有物品丙的分配权,某乙有物品丁的分配权,则甲给乙“开后门”就可以建立与乙的“关系”,从而获得乙所控制的物品丁。当“关系”如此重要以致于它在社会生活中无处不在时,它就可能部份地取代货币而成为具备交易、储藏、支付等基本价值职能的一般等价物。“在没有市场或现有市场极为不完全竞争的地方,广义上的‘关系’不得不用来起替代作用”(缪尔达尔,1991:206)。在社会主义计划经济中,货币只是“消极”的“一般等价物”,消费者单凭货币是不能完全满足其消费需要的;而对满足消费需要来说不可或缺的是“关系”,一个人掌握的“关系”越多,其消费能力就越强,社会地位就越高。由此可见,在计划经济中货币不是唯一的交换媒介,在交换中“关系”往往比货币更重要,但是“关系”的交换主要发生在掌握各种机会和权力的人之间,而官场中的官僚拥有最多“关系”。

  

  四、改革初期腐败的新特点

  

  “国家社会主义”体制的改革就是国家运用其权力创造市场的过程。这个过程沿着两条线路推进:其一是将过去以“黑市”形式存在的第二经济合法化;其二是再分配权力从某些领域撤出,让市场的力量发挥作用。在市场化过程的初期,国家垄断虽有所减弱,但仍控制着大部份政治经济资源,官员们也继续掌握着大量的再分配权力;私营经济的发展往往取决于它与权力掌握者的关系如何,与政府部门做生意、从制度的“双轨”特性中赚取部份垄断租金,是私营业者的最佳经营策略,国家权力是否对他们提供庇护和施舍能很大程度上决定其赢利的多少。比如,在整个1980年代,曾普遍推行经营承包制,这一政策赋予官员们代表国家与承包者讨价还价的权力,在一定程度上说,实际上是官员来决定谁将获得承包合同。又如,对私有企业来说,只有官员才能决定,谁可以得到稀缺的供给和政治保护(比如“红帽子”)。正如Oi(1994)所评论的,“官员是造就国王的人”,在官员与私人经济力量的相互依存关系形成过程中,财富越来越成为权力的一个因素,但影响力很不充份,私人经济对于再分配权力的依附性决定了市场经济内生的社会性金钱势力在国家权力面前还缺乏独立性。

  

  在这样的社会经济环境里,官员们的腐败方式与改革前相比有了一系列变化。首先是官员们的在职消费需求被激发起来,公费消费的规模不断扩大,“大吃大喝”上了一个新档次,超标准接待、滥发福利、公款请客送礼、用公款超标准购买轿车、公费旅游等日益普遍。其次,行政权力仍然掌握着巨大的获利机会,党政机关和党政官员经商办企业、套购紧缺物资、倒买倒卖(即“官倒”)迅速蔓延,到1980年代中、后期已达到十分严重的程度。再次,随着市场机制的成长和私营业者的活跃,他们开始通过贿赂官员获得有利的经营条件和赢利机会,出现了市场环境中交易类型的腐败。中国改革初期腐败的新特点表明,这一阶段的腐败基本上仍然属于“权力主导型”。

  

  五、从“权力主导型”腐败向“金钱主导型”腐败的转变

  

  市场化所产生的深刻社会政治变革早晚会导致对多数资源的控制权从国家向社会的转移,最终必然使官员的权力“点金术”逐渐褪色。于是,官员权力干预经济活动的方式由直接掌握资源转向对资源的运用施加某种限制,官员的权力只有与私人的金钱势力相结合,才可能参与利益的分配。与此同时,出现了代表金钱势力的新兴社会集团,它对国家权力的控制和支配能力也逐渐扩大。在这一过程中,腐败模式中金钱支配权力的特点也越来越明显。

  

  中国的市场化是一种“以权力创造市场”的机制,官员们既是市场化的推动者,也以私人身份参与市场化的经济活动。在西方学者对寻租的经典分析中,寻租者是不占据公共职位的私人经济力量,官僚们不在此范围内。然而,中国改革时期的党政官员集团不仅以公职身份设租,而且还以私人身份作为寻租的主体,这导致租在官僚体系内部流转,十分便于官员集团积聚资本。实际上,官员集团也的确是中国的“自发私有化”的主要收益者。

  

  大约从90年代初期开始,官员们的个人追求已从单纯的权力积累(官职晋升)转向资本积累,官员们腐败的目标则从对消费资料的侵占发展到对生产资料、生产要素的侵占,其特徵由享乐型转向资本积累型。如果腐败是以个人消费为主要目的,贪污受贿往往发生在离退休前夕(即“59岁现象”)。其原因是,官员在职期间的个人奢侈型消费基本上不成问题,而要保证这种消费的水平在退休后不下降,就必须在退休前多贪污一些。如果腐败是以积累私人资本为目标,则官员的年龄越轻,其积聚资本的动机越强。近年来中国被查处的违纪违法官员呈低龄化趋势,恰好证明了以积累资本为目的的腐败现象在增加。据河南省的统计,2000年该省受党、政纪律处份的人员中,68.5%的年龄在45岁以下。[2]

  

  党政官员积累起个人资本后,就不仅仅是国家权力的代理人,而且是私人金钱势力的代表。在他们的行为目标中,通过权力交换金钱和以金钱支配权力重叠交叉,既可通过掌握的公共权力增值私人资本(其典型形式是领导官员通过亲属、情人或朋友关系开办私人企业,在其权力的庇护下经营),也可凭借其个人直接间接拥有的私人资本以“内部人”的身份支配公共权力。占据公共职位的领导官员行为目标的异化,严重破坏了公共权力的运行规则,比如权力非公开地参与土地批租、建筑承包、娱乐洗浴等特定暴利行业并获取巨额收益已成定则。

  

  与此同时,90年代以来官员们经济犯罪的主要类型也发生变化,受贿取代贪污成为经济犯罪的最主要形式,因此1997年修改的《刑法》新增加了“行贿”罪。贪污是官员作为内部人对国有资产的一种偷盗。受贿却表明,执行国家权力的公务人员处于被金钱势力支配的地位,后者通过行贿实现了对官员的控制,从而使这些官员所掌握的权力为其所用。比如在湛江和厦门走私案中,在走私者的重金收买下,当地海关、边防、海警、打私办等执法监管部门的主要领导及关键岗位上的工作人员与走私分子结成了“猫鼠联盟”:海关不把关,边防不设防,打私办成了“走私办”,边防、海警为走私武装护航,赖昌星甚至能控制当地处科级官员的任用。这种“猫鼠博弈”既然能形成双方之间地位的均衡,那就可以判断,均衡的实现主要是因为老鼠成功地控制了猫。

  

  寻租是市场化条件下的主要腐败形式。在官商结合的分利行为中(比如官商结合经商),私有企业主、国有企业经理等占有垄断收益即“租金”的绝大部份,而官员只分得一小部份租金(类似于后者获得前者支付的“佣金”)。所以,在官商结合型的腐败中,权力即“官”方处于受雇佣地位,金钱势力即“商”处于支配地位,双方对腐败收益的占有是不平等的。这部份地是因为官员用以交换收益的权力资本并非其个人资产,而且他对权力的控制也受时间限制(“有权不用,过期作废”),加上他的“以权谋私”行为还面临政治上的风险,这些因素都限制了他与金钱势力讨价还价的能力。社会舆论将这种不平等的官商联姻称作“领导官员傍大款”──即官员通过与私营业主发展密切的私人联系,将权钱交易关系稳定化并降低被暴露的危险。一个“傍”字形像地表明了官员与大款之间的从属关系。(点击此处阅读下一页)

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