姜明安:行政管理体制改革的目标、任务和路径选择

选择字号:   本文共阅读 1090 次 更新时间:2011-07-06 09:59:08

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姜明安 (进入专栏)  

  要么“跑部钱进”。当然,中央与地方的关系很复杂,在有些情况下,授予了地方政府各种权力后,地方政府又可能利用这些权力搞地方保护主义。例如,在环境管理领域,现在一些地方政府在其错误的政绩观和局部利益、短期利益的驱使下,往往牺牲环境、牺牲生态搞建设,当地的环保部门如对污染企业采取制裁措施或予以关闭,相应地方政府会立即加以干预,压环保部门撤销处罚,保护这些污染企业过关。这种情况表明,如在环保管理体制上不破除地方保护主义,中国的科学发展、可持续发展将没有希望,环境、生态的灾难将不可避免。对此,我们应如何改革,是否将环保管理体制从以地方管理为主改为中央垂直管理就能解决问题了呢?恐怕不一定。首先,中央政府在经济发展与环境保护的孰轻孰重方面同样存在着利益冲突,迫于财政和政绩的压力,同样可能做出重发展而轻环保的选择;其次,中央垂直管理可能影响地方环保部门积极作为的主动性,可能产生有权的看不到、管不了,看得到、管得了的没有权的问题。因此,像这一类管理事项,是否能借鉴国外的经验,通过法律直接赋予管理部门更多的独立性,使之能一定程度地减少政府(包括地方政府和中央政府)对其行使职权的干预,确保其行为不受政府短期利益的干扰。同样,像土地、矿产资源等管理事项,特别是涉及民族自治地区的土地、矿产资源管理,如何处理中央与地方的关系,恐怕需要更多的探索。中央政府部门与地方政府相应部门的关系,可能要根据不同情况采取不同的模式:有的应由中央垂直领导,有的则应由地方政府领导(中央政府相应部门指导),有的则应双重领导;在双重领导体制下,有的又应以中央相应部门领导为主,有的则应以地方领导为主;在部门与政府的关系中,有的部门应由政府直接控制(如政府组成部门),有的部门则应保持对于政府的相对独立性(如美国的独立规制机构[11])。总之,这些均应根据管理事项的不同性质和管理的不同目标确定,不能“一刀切”。

  

  五、政府部门之间的关系的调整和变革

  

  在现行管理体制下,政府部门之间关系目前存在的主要问题是行政管理职能分散,交叉、重叠的现象严重。仍以环保管理为例,其“执法的难点在于相关权力过于分散,从前有种说法叫‘环保不下水,水利不上岸’,环保部门在许多职能部门的管辖领域行使职权时,会面临有责无权的问题。大量与环保有关的职能分散在环保部门之外的十余个部门:外交部负责国际环保条约谈判,发改委负责环保产业、产业结构调整等政策制定、气候变化工作,水资源保护由水利部负责,林业局分管森林养护、生态保护,海洋局分管海洋环境保护,气象局负责气象变化、空气质量监测,农业部负责农村水、土壤环境保护,建设部分管城市饮用水、垃圾,国土资源部管理水土保持、国土整治、土壤保护,卫生部负责城市与农村饮用水卫生安全……龙多不治水,多家部门各自为政,人员和资金分散,环保结果的考核机制分散,导致环境保护这一系统性很强的领域被人为地割裂开来,极大地影响了环保效力”。[12]

  行政管理职能分散,交叉、重叠除了导致管理效率低下外,还造成部门之间争权夺利和互相推诿、互相扯皮的诸多问题:有利的事情(如收费、罚款等)各部门争着管,对部门无利的事情(如社会救助、救济、弱势群体保护等)大家都不管。如过去劳动力市场和人才市场的部门分割问题导致有关部门为争管理权而对“劳动力”和“人才”做相互矛盾的解释,而民政部门对流浪人员救助管理与医疗救助管理的分割,导致流浪人员生病无人救助,互相推诿,结果使其死在街道上或救助站门口,我们的新闻媒体对这些问题过去多有报道,我们在各种研讨会上也多有所闻。这次大部制改革主要就是要解决这类问题,当然改革不能一步到位,大部的组合和职能的调整都不能毕其功于一役。

  

  六、部门内部的关系的调整和变革

  

   在现行管理体制下,部门内部关系目前存在的主要问题是许多内部机构设置不尽合理,相互之间既缺乏有效的协调机制,影响管理效率,又不能形成有效的制约,最大限度地防止腐败和滥权。要解决这一问题,既要调整部门内部的纵向关系,也要调整部门内部的横向关系。就纵向关系而言,随着现代管理科学和电子信息技术的发展,过去的金字塔式的层级结构越来越多地向扁平式层级结构转化。内部层级减少,有利于政令畅通,行政首长能更快和更全面地掌握下情,从而更有效地掌控全局。就横向关系而言,随着大部制的实行,则有两个问题迫切需要解决:一是如何解决部门内综合性机构(如人、财、物、法制、监督等)与专业性机构的协调问题;二是如何解决部门内部因分工可能产生的特定专门机构的集权、专权和滥用权力的问题。为解决第一个问题,似应尽可能将专业性机构的共性问题集中于综合性机构处理,而综合性机构在处理专业性机构的共性问题时,又必须保证有相应专业性机构的参与,二者必须建立规范化的协调机制。为解决第二个问题,现在的改革正在探索将决策、执行、监督三权分立,三权相互协调和相互制约的机制引入部门内部。当然,在部内如何实行三权分立、协调、制约的机制需要实证研究。部门决策职能一般由行政首长和行政首长主持的部门负责人常务会议和全体会议承担,部内综合性机构(如法制机构)只是承担决策的咨询和辅助性职能,而非直接行使决策职能;部内专业性机构则直接承担执行职能,专业性机构往往又分为主要承担审批、许可职能的广义执法机构和主要承担检查监督和处罚职能的狭义执法机构;而相对于决策机构和执行机构的专门监督机构是专司对所有部内机构和公职人员监督职能的纪检、监察和督察机构,而非对行政相对人进行监督和机构,后者属于狭义的执法机构。

  对部门内部承担上述三种职能的机构如何设置,使之形成部内所有机构之间既相互协调、合作,又相互制约,既能保障行政管理效率,又能保障行政管理公正的机制,是行政管理体制改革的重要任务之一。

  温家宝总理在《政府工作报告》中指出,行政管理体制改革是深化改革的重要环节,是政治体制改革的重要内容,也是完善社会主义市场经济体制的必然要求。改革开放以来,甚至在改革开放以前,我们都曾进行过一定范围、一定规模的行政管理体制改革,但那些改革在广度和深度上均不及这次我们正进行的行政管理体制改革。这次行政管理体制改革是与政治体制改革和经济体制改革密切联系,且同时推进的全方位的改革。要搞好这样广泛和深入的改革,特别需要我们正确认识和处理好以下四对关系:

  一是正确认识和处理好“有限政府“与”“服务政府”的关系。“有限政府“与”“服务政府”本来是统一的:服务政府是为人民服务的政府,政府为民服务就应该精简机构、转变职能,减少人民的负担,不干预或少干预人民的私人事务,不干预或少干预人民的自由。但是我们如果对“服务政府”缺乏正确的认识,以为“服务政府”就是政府要把所有公共服务职能包下来,如社会保障、社会救济、公共交通、邮电、殡葬、保险等“公共物品”,都由政府提供,不许民间染指。这实质上不是建设服务政府,而是与民争利。对于很多社会事务和公共服务,国外的经验大多是尽可能让民间去做,如民间做不了或不愿做,再由政府直接提供。服务政府主要解决的问题应是为人民服务的理念问题,保障政府的行为一切从人民的利益出发。公共服务能由民间提供的,政府即不要插手,更不能垄断。当然,对民间从事的公共服务,政府应加以规制、监管,包括制定标准和进行监督检查;对于某些公益事业,政府还应予以财政资助,以防止公益事业举办者向相对人收费过高。对于某些必须由政府提供的公共服务,政府则应完全以服务人民为目的,而不能以营利为目的,即使收费,也应以工本费为限。行政管理体制改革的历史经验证明,服务政府如果不以有限政府加以限制,其服务必然异化。

  二是正确认识和处理好保障行政高效、快捷与防止过分集权、滥权的关系。“大部制”改革主要是解决行政效率问题。过去,在部门众多的情况下,行政管理职能分散,交叉、重叠,部门之间争权夺利和互相扯皮、互相推诿的现象严重,导致行政效率低下。但是,事情也有另外的一方面,过去部门之间的扯皮、博弈、讨价还价,对防止集权、滥权也可能有一定的作用。因为部门之间有制约,不能由一个机关,一个人或几个人说了算。现在实行大部制,一些部门合并了,部门之间争权夺利、扯皮、推诿的问题在很大程度上可以得到解决,但如何解决对集中后权力的制约,特别是对集中的行政决策权的制约,则是另外一个大问题。解决的办法除了实行决策、执行、监督“三权”分立和相互协调、相互制约外,更有效的措施恐怕是健全和完善正当法律程序。应加强行政相对人对行政行为,特别是政府决策行为的民主参与,强化公开、公正、公平原则及其相关制度。加强程序制约也许会对效率产生一定的负面影响,但这是为防止滥权、腐败必须付出的代价。而且,正当法律程序所牺牲的效率往往也只是一时一事的,局部的,短期的效率,从全局的和长远的目标来说,正当法律程序对于效率的作用应该是正面的和促进性的。[13]

  三是正确认识和处理好改革与法治的关系。改革与法治既有统一的一面,也有矛盾和冲突的一面。加强法治是改革的目标和任务之一,改革(只要是遵循正确方向的改革)无疑会推进法治,而法治反过来又可以保障和促进改革,这是二者统一的一面;然而,法律具有相对的稳定性和普遍性,法不能过于频繁地废、改、立,不能因时、因地、因人搞过多的例外规定,而改革则具有不间断性,而且要根据具体时间、地点和对象设定具体的,可能有一定差别的改革方案和改革措施,特定的改革方案和改革措施不可能与法的具体规定完全一致(当然,改革不能突破法的基本原则和基本制度),这是二者矛盾和冲突的一面。改革与法治的这种矛盾和冲突应该通过立法机关适时地总结改革经验,不断纠正改革中的违法和不当的作为,以及通过对法律的适时(不是随时)废、改、立确立改革的有效成果而加以解决。就目前已进行和还在进行和机构改革来说,即应通过逐步进行行政组织立法将改革的成果相对固定下来,包括以法律、法规的形式确定各级政府和政府部门的机构、职能、编制等。过去我们改革不成功或“得而复失”的重要教训就是不重视法治,长期以“三定规定”的政府文件代替法。从短期来说,搞“三定规定”的政府文件是必要的,因为法具有相对稳定性,当某项改革还处在试验阶段,还不成熟时,匆匆忙忙立法是不可取的。但从长远看,改革还是要以法进行规范和指导,并通过法律对改革成果加以固定和保障。因此,立法机关应逐步为地方各级政府(省、自治区、直辖市、市、县、乡、镇等)和国务院各部门制定相应的组织法(或条例)。[14]

  四是应正确认识和处理好改革“摸着石头过河”与制定改革规划的关系。我们今天所进行的改革是一项无前人进行过的,无先例可循的事业。中国特色社会主义的政治文明应如何架构,中国特色社会主义的政治体制和行政管理体制应如何构建,我们面前没有任何现成的答案。而且,没有任何人可以身处改革之外和离开改革的过程事前设计和绘制出通往改革目标(改革目标本身就不是完全清晰和确定的)之路的具体明确的路线图和实施方案。因此,进行此种改革只能是探索,只能是“摸着石头过河”。但是,探索和“摸着石头过河”是不是就不应有一定的事前设计和规划呢?我们认为,一定的事前设计和规划还是应该有的,而且是不可缺少的。探索必须事前确定探索的目标和探索的大致步骤,“摸着石头过河”必须事前确定过河上岸的方向和摸石头过河的大致路径。因此,改革必须事前制定一定的总体规划和相应的具体实施方案,虽然这种总体规划和具体方案的制定不可能一步到位,但整体目标、任务和路径要相对明确。这种将整体目标、任务和路径“相对明确”化的总体规划和具体方案的制定工作是可以和应该做的,之所以“可以做”,是因为几十年来,我们已进行了长时期(从改革开放起算是30年,从新中国建国起算是近60年)的探索,已积累了丰富的经验教训,对改革目标已经比较明确;之所以“应该做”,是因为我们如果不做,改革就可能会走更多不必要的弯路,付出更多不必要的代价。我们过去进行的改革之所以走了那么多的弯路,付出那么多的代价,重要的教训之一就是因为没有科学的规划,目标不明,路径不明。当然,我们现在可以和应该制定的规划也只能是指导性的,其在实施过程中还应不断调整,在“过河”过程中应根据“摸着的石头”不断校正过河的路径,甚至校正上岸的方向。

  

  【注释】

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文章来源:《理论前沿》2008年第12期

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