姜明安:建设服务型政府应正确处理的若干关系

选择字号:   本文共阅读 1289 次 更新时间:2011-07-06 09:30:19

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姜明安 (进入专栏)  

  

  

  【摘要】我国行政管理模式由管制型政府向服务型政府的转型涉及民主与法治的诸多理论问题。这些理论问题主要包括:服务型政府与有限政府的关系、服务型政府与公民社会的关系、服务与规制的关系、服务与法治的关系。正确处理这些关系是实现我国行政管理模式和整个社会治理模式顺利转型的基础和保障。本文就有关这些关系的理论和实践所作的研究与得出的结论均只是初步的,深度的研究和结论还有待各级、各地政府建设服务型政府实践的进一步深化和经验的进一步积累。

  

  【关键词】服务型政府;公民社会;规制;法治

  

  2004年,国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出,转变政府职能,建设服务型政府是全面推进依法行政的首要目标:“进一步转变经济调节和市场监管的方式,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,完善政府的社会管理和公共服务职能。建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力,妥善处理各种突发事件,维持正常的社会秩序,保护国家、集体和个人利益不受侵犯;完善劳动、就业和社会保障制度;强化公共服务职能和公共服务意识,简化公共服务程序,降低公共服务成本,逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制”。[2]2007年,中共十七大报告更是直接提出了“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的目标和任务,明确要求各级政府不断推进和深化改革,进一步“健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务”。[3]

  为什么要建设服务型政府?这既是当代中国社会转型的需要,也是当代中国社会转型的必然结果。

  首先,建设服务型政府是推进市场经济发展的需要,同时也是市场经济发展的必然结果。市场经济主要从两个方面提出了对服务型政府的需要:其一,市场竞争要求政府为企业和各种经济组织提供或组织提供各种公共服务。在计划经济时代,企业要承担种种社会职责,如为其职工提供医疗、子女入学、住房、疾病、生育、工伤及养老保险,等等,即企业办社会。而要搞市场经济,让企业参与市场竞争,成为真正的市场主体,政府就必须为企业减负,为企业提供或组织提供各种相应公共服务,为各种市场主体参与市场竞争创造必要的环境和条件;其二,市场经济的运作需要政府解决市场竞争可能产生的各种负面问题,以维持社会稳定和秩序。任何市场经济的运作,无论是资本主义市场经济,还是社会主义市场经济的运作,都会带来正面的效率和效益,但也都可能产生各种负面的社会问题,如企业破产、工人失业、收入不均、贫富分化、物价波动、通货膨胀,以及环境污染、生态失衡等。对此,政府除了对经济和社会实施相应规制外,还必须为公民、法人和其他组织提供各种公共服务,如提供信息服务、提供最低生活保障、提供经济适用房、廉租房,以及提供廉价有效的解纷机制等。否则,社会秩序和社会稳定就无法保障,市场将无法正常运作。

  其次,建设服务型政府是推进民主政治发展的需要,同时也是民主政治发展的必然结果。民主政治主要从三个方面提出了对服务型政府的需要:第一,公民权利观念的增强要求政府变“管理者”身份为“服务者”身份。我国在改革开放以前和改革开放初期,由于民主政治不发展,公民权利观念薄弱,政府和政府工作人员行使职权和履行职责均体现出一个“管”字,其处处以“管理者”自居。而随着改革开放的深入和民主政治的发展,公民的权利观念日益增强,政府和政府工作人员行使职权和履行职责不得不逐步放下身段,主动或被动地以“服务者”身份面对相对人;第二,公民纳税人观念的增强对政府形成了为纳税人服务的压力。在计划经济时代,公民很少私有财产,从而也很少纳税。那时政府的财政来源主要是国营企业上缴的利润;改革开放以来,公民的私有财产越来越多,各种税收也相应增多,政府的财政来源主要来自公民个人和企业的税收。政府花的钱既然直接出自纳税人之手,其自然就得为纳税人服务,纳税人也自然能理直气壮地要求政府为其服务;第三,公民社会的成长和公民结社权、话语权的加强进一步确立了政府的服务地位。我们在建国后很长一个时期内,不重视民主政治,对公民结社权予以了诸多限制。公民不能根据其各种利益结成社团,从而话语权微弱,社会不能对政府形成强有力的监督。政府过于强势,其服务的动力就不足。近些年来,各种NGO、NPO社团组织得以成立,公民社会正在逐步形成,公民的话语权(特别是通过互联网表达)日显强劲,从而构成了促使政府由管制型转变为服务型的一种强大推力。

  再次,建设服务型政府是构建法治政府的需要,同时也是法治政府建设的必然结果。法治主要从两个方面提出了对服务型政府的需要:第一,法治的首要要求是人权保障,而人权保障必然要求政府以人为本,以保障公民的权益和增进公民的福祉为其一切工作的宗旨;第二,法治的基本要义是控权,控权必然要求政府减少规制,增进服务,保证权力真正为民所用,为服务公民所用。

  最后,建设服务型政府是落实科学发展观,保障经济和社会可持续发展的需要,同时也是落实科学发展观,保障经济和社会可持续发展发展的必然结果。落实科学发展观,保障经济和社会可持续发展对服务型政府的需要主要体现在两个方面:第一,可持续发展要求经济发展与社会发展并重,经济建设与构建和谐社会并重。为此,政府必须特别重视民生,提供公共服务。现代社会,政府如不重视民生,不有效解决民生问题,弱势群体的生存权得不到保障,社会即不可能稳定,从而经济和社会均不可能可持续发展;第二,可持续发展要求经济发展与生态环境的保护并重,为此,政府必须为企业、组织和个人提供相应的信息、技术、标准和其他各种相关服务,促进企业、组织和个人在生产和生活中保护和改善环境、生态。 在这方面,单纯的管制、处罚、制裁是不可能完全真正解决问题的,尽管管制、处罚、制裁作为政府保护环境、生态和实现人与自然平衡的手段之一,也是不可完全弃而不用的。

  自国务院《纲要》和中共十七大报告提出建设服务型政府的要求以来,全国各地各级政府对建设服务型政府的必要性和意义均有了一定的认识,并实际开始了建设服务型政府的进程。为了规范政府、政府部门和政府工作人员建设服务型政府的行为,不少地方还制定和发布了专门的有关服务型政府建设的规章或规范性文件。[4]但是,总结这些年来全国各地建设服务型政府的经验,我们发现,一些地方政府,特别是一些地方政府的领导人,对服务型政府的目标和建设路径,甚至对服务型政府本身的涵义,尚存在不少糊涂或错误的认识。这些糊涂和错误的认识在它们发布的各种规范性文件中即有诸多反映。为了纠正和澄清人们有关服务型政府的各种糊涂和错误的认识,保证服务型政府建设的正确方向,我们有必要对建设服务型政府涉及的相关理论问题进行一些深层次的研究。本文着重探讨下述四个方面的关系:(一)服务型政府与有限政府的关系;(二)服务型政府与公民社会的关系;(三)服务与规制的关系;(四)服务与法治的关系。[5]

  

  一、服务型政府与有限政府的关系

  

  简单说来,服务型政府与有限政府的关系可以这样表述:政府为人民服务是无限的,而政府的机构、编制、职能及行使职能的权力、手段是有限的。

  何谓“无限”?“无限”主要体现在两个方面:其一,政府和政府工作人员不是“天使”,[6]但其应不断向“天使”转化和向“天使”接近,其向“天使”转化和接近的过程是无限的。这里的所谓“天使”,是指没有个人利益,只具“公心”和为民服务理念及服务本领的公职人员。人民建立政府,目的在于为自己提供公共服务。而这种为公众提供公共服务的政府和政府公职人员,本应是只具“公心”和为民服务理念及服务本领的“天使”,但在现实生活中,我们的政府工作人员却都是父母所生的“私人”,由“私”的人去履行“公”的职责,其矛盾和冲突即不可避免。服务型政府就是要通过制度和教育,使其工作人员的“私”尽量不影响履行职责的“公”,以消除二者的矛盾和冲突。但这个过程是无限的,制度和教育只能使公职人员日益向“天使”转化和向“天使”接近,却永远不可能使公职人员完全变成“天使”;其二,公民的物质和精神需求的增长是无止境的,无限的:从追求温饱到追求小康,再到追求快乐与尊严,从而政府满足公民的需求是无限的,从“楼上楼下,电灯电话”,“耕田不用牛,点灯不用油”到“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。[7] 服务型政府就是要通过政策和善治,不断去满足公民的需求。当然,这个“满足”的过程是无限的,人们已有的需求满足了,新的需求又会产生。

  何谓“有限”?是指政府的机构、编制、职能及行使职能的权力、手段的“有限”。政府的机构、编制、职能及行使职能的权力、手段为什么要“有限”?理由有四:其一,人民的政府应减轻人民的负担,故政府必须“有限”;其二,因为政府公职人员既是“公”的,又是“私”的,政府职能、权力“无限”必然会导致滥用和以权谋私,从而必须“有限”;其三,政府有限是效率的要求:“一个和尚挑水吃,两个和尚抬水吃,三个和尚没水吃”,不是人越多,政府越大,服务就会越多越好,大政府提供的服务可能更少更差;其四,政府的根本职能是服务,但政府无权垄断服务。

  “服务型政府”与“有限政府”本来是统一的:服务型政府是为人民服务的政府,政府为民服务就应该精简机构、转变职能,减少人民的负担,不干预或少干预人民的私人事务,不干预或少干预人民的自由。但是我们如果对“服务型政府”缺乏正确的认识,以为“服务型政府”就是政府要把所有公共服务职能包下来,由政府作为社会保障、社会救济、公共交通、邮电、殡葬、保险,以及医疗、托儿所、幼儿园等所有“公共物品”的唯一提供者,不许民间染指。[8]如果这样,那实质是与民争利,而不是建设服务型政府。对于很多社会事务和公共服务,完全可以放手由民间去做,民间也有能力和有意愿做。国外的经验证明,适当由民间承担社会事务和提供公共服务的做法是成功的。小平同志很早就说过,“我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事只要有一定的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办”。[9]因此,只有民间做不了或不愿做的社会事务和公共服务,才应由政府直接提供。建设服务型政府,最重要的是应解决为人民服务的理念问题,保障政府的行为一切从人民的利益出发。公共服务能由民间提供的,政府即不要插手,更不能垄断。当然,对民间从事的公共服务,政府应加以指导、规制、监管,包括制定标准和进行监督检查;对于某些公益事业,政府还应予以财政资助,以防止公益事业举办者向相对人收费过高。对于某些必须由政府直接提供的公共服务,政府则应完全以服务人民为目的,而不能以营利为目的,即使收费,也应以工本费为限。行政管理体制改革的历史经验证明,服务型政府如果不以有限政府加以限制,其服务必然异化。

  “服务型政府”相对于传统的“管制型政府”而言,是一种完全新型的政府。二者有着根本的区别:在管理理念上,服务型政府是以人为本,以追求公民的最大福祉为宗旨,管制型政府是以权为本,以追求政权稳固和社会、经济有序、有效运作的秩序为宗旨;在管理职能上,服务型政府以向公民,社会提供服务(公共物品)或组织提供服务为基本内容,管制型政府以规制公民行为,监控社会、经济主体活动为基本内容;在管理方式上,服务型政府以公民参与、公民合作以及说服、指导、协商等为基本方式,管制型政府以命令、审批、许可、强制、处罚为基本手段。[10]“服务型政府”与“管制型政府”的上述区别,管理理念的区别应该说是最重要的,管理理念决定管理职能的内容和管理方式的型式。不过,就“服务型政府”与“管制型政府”的外在区别而言,管理职能和管理方式乃是二者区别的最明显标志,因为管理理念是内在的,它必须通过管理职能和管理方式体现。所以,我们判断一个政府是“服务型政府”还是“管制型政府”,首先要看该政府管理职能的内容和管理方式的型式,最重要的是看管理职能的内容。

  政府应有哪些管理职能?人民创立政府,究竟需要政府干什么?不同时代的学者和政治家曾有各种不同的观点和主张,有人认为政府的功能应限于或主要只是提供安全和秩序,保护公民和平的生活和免受他人的侵犯,行政相对人私人的事应尽量少管或不管;[11]有人则认为,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《北京大学学报—哲学社会科学版》2010年第6期

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