姜明安:行政程序立法应关注的八大关系

选择字号:   本文共阅读 854 次 更新时间:2011-07-05 11:22:54

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  (四)规范外部行政行为与规范内部行政行为的关系

  

  许多学者认为,行政法是调整行政主体与行政相对人关系,即外部行政关系的法律规范系统,故行政程序法只调整、规范外部行政行为的程序,而不调整、规范内部行政行为的程序[9]。但是,我们考察国外、境外的行政程序法律文件,发现实际情况并非如此,不要说大多数国家和地区存在着调整和规范内部行政行为程序的单行法律、法规,就是一些国家和地区的行政程序法典,同样也有规定内部行政行为程序内容的,如奥地利、意大利、西班牙、葡萄牙等[10]。我们主张我国现在正制定的《行政程序法》在规范外部行政行为程序的同时,应适当规范(当然不是全面规范)内部行政行为的程序。之所以作此主张,理由如次:其一,有些内部行政行为虽然不直接影响行政相对人的权益,但间接影响其权益,有时甚至影响甚巨,如授权、委托、代理、公务协助等。因此,《行政程序法》对这类内部行政行为应与外部行政行为一道规范;其二,有些内部行政行为虽然不影响行政相对人的权益,但对公务员或其他公职人员的权益影响甚巨,如行政处分,包括对其人身权、财产权进行一定限制,以及开除公职等,对这类内部行政行为,《行政程序法》应规定最低限度的程序制约,如要求遵守正当程序原则等;其三,内外行政程序有时很难区分,如审批许可程序,在同一个行政行为中,可能内外程序交织,行政程序法对之规范,自然应统一规范,而不应(实际也不可能)对二者加以区分,只规定纯外部程序而不规定内部程序。例如,审批时限对于审批机构来说可能只是一个内部程序,但对于与相对人的关系来说,无疑又是一个外部程序。当然,在很多情况下,内外行政行为还是可以区分和应该区分的。《行政程序法》自然主要应规范外部行政行为的程序,对于内部行政行为的程序,主要应由专门的内部行政法律文件规范。

  

  (五)规范行政行为与规范行政救济行为的关系

  

  行政救济程序既是法定行政程序实现的保障,也可认为是行政程序本身,是行政行为的后续程序。但行政救济程序对于行政行为实施程序毕竟有相对独立性,因此,行政程序法典不一定必然规定行政救济程序。也就是说,行政救济程序既可以规定在统一的行政程序法典中,也可以以单行法独立存在于统一的行政程序法典之外。国外、境外的《行政程序法》对行政救济程序有不同的处理方式,许多国家在《行政程序法》中只规定行政行为实施程序而不规定行政救济程序[11];有的国家或地区虽规定行政救济程序,但只规定行政救济程序中的行政复议(诉愿)程序,而不规定行政诉讼和行政赔偿程序,如葡萄牙、瑞士、奥地利、西班牙和我国澳门地区等。不过,也有的国家同时规定行政复议和行政诉讼程序,如荷兰;有的则只规定行政诉讼(司法审查)程序而未规定行政复议程序,如美国[12]。

  我国现在正草拟的《行政程序法》对行政救济程序的处理应采取哪种模式?我们认为,我国行政程序立法可采取一种折衷的模式:即在统一法典里对行政救济程序只作原则的规定,具体运作规则则由单行法规定。采取这种模式理由有三:其一,我国已经就行政复议、行政诉讼、行政赔偿(国家赔偿)制定了单行法,没有必要把这些法律规范都收入《行政程序法》,使《行政程序法》过于庞大;其二,现行行政救济法有些规定不合理,不利于保护相对人合法权益,如行政复议、行政诉讼受案范围过窄,行政赔偿标准过低等,《行政程序法》对行政救济做一些原则规定,可以促使现行行政救济法的修改;其三,《行政程序法》对行政救济做出统一的原则性规定,有利于行政救济制度(行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿等)制度的统一,以避免单行法的相互矛盾和冲突。

  

  (六)规范权力性行政行为与规范非权力性行政行为的关系

  

  上世纪六十年代以前,各国《行政程序法》通常仅以权力性行政行为[13](如行政命令、行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等)为调整对象,对于非权力性行政行为[14](如行政指导、行政合同、行政给付等)一般不纳入其调整范围。但是,自上世纪六十年代以后,许多国家和地区开始将非权力性行政行为也纳入《行政程序法》的调整范围,如德国、葡萄牙、日本、韩国、我国台湾和澳门地区。现在,《行政程序法》调整非权力性行政行为已经成为各国行政程序立法的发展趋势。之所以如此,一是因为非权力行政行为在现代行政领域具有了越来越重要的地位,行政机关因应现代民主发展的潮流,越来越多地运用非权力性手段管理社会经济事务;二是因为非权力性行政行为虽然不具有权力性行政行为那样明显和直接的强制性,但它同样可能影响行政相对人的权益,如果没有法定程序的规范和制约,同样可能侵犯,甚至严重侵犯行政相对人的合法权益。就行政指导而言,相对人虽然不具有必须服从的义务,但有两个因素使相对人对行政指导在很多时候几乎只得选择照办:一是政府的公信力――人们相信政府,认为政府说的不会错,至少不会骗他们、害他们;二是政府的各种激励和抑制手段――按政府指导的去做,可以得到各种好处,如减免税、优惠贷款、补贴,等等,不按政府指导的去做,可能在很多地方会失去政府的优惠,甚至被“穿小鞋”。就行政合同而言,相对人与政府签订合同虽然是自愿的,双方地位平等,但在履行合同过程中,双方却存在不平等,一方对另一方具有强制的可能,如政府对相对人强制检查,采取行政强制措施和实施行政处罚,以及政府可单方面变更和解除合同(尽管这必须出于“公共利益”的需要和给予相对人补偿)等。至于行政给付,如抚恤金、救济金、“低保”等,虽不具有强制性,但这些行为直接涉及相对人的生存权,《行政程序法》对其程序加以调整、规范,其重要意义更是显而易见的。

  由于非权力性行政行为在现代社会,在民主化、市场化的条件下,具有了越来越重要的地位和作用,由于以行政程序法统一规范非权力性行政行为是现代行政程序立法的趋势,因此,笔者认为,在我国现在正草拟的《行政程序法》中有必要设专章规定非权力性行政行为的程序。之所以要设专章规定,是因为非权力性行政行为有不同于权力性行政行为的许多特殊性,很多问题难于对之作统一规范。之所以要在《行政程序法》中统一规范而不单独立法规范这些行为,是因为我国立法机关在短时间内难于对这些非权力性行政行为(行政指导、行政合同、行政给付等)单独立法,而目前我国对这些行为的规范又具有现实的迫切性。

  

  (七)规范国家公权力行为与规范社会公权力行为的关系

  

  在现代社会,除行政机关实施公法行为(国家公权力行为)以外,大量的非行政机关组织也实施各种公法行为(社会公权力行为)。如我国村民委员会、居民委员会等基层群众自治性组织对村民、居民实施的有关管理性行为;律师协会、注册会计师协会对其成员实施的纪律制裁行为;公立学校对学生实施的纪律处分行为;法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的各种具体行政行为,等等[15]。这些社会公权力行为要不要受行政程序法拘束,《行政程序法》要不要对这些公权力行为进行调整,学界和实务界对之均有不同意见。对于法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的行政行为,现行法律是将之作为行政机关的行为对待的,人们一般认为应适用与行政机关适用的同样的行政程序。至于对其他社会公权力组织或私法组织实施的公法行为(如供应水、电、气的企业决定对部分消费者断水、断电、断气的行为),很多人则认为不应适应行政程序法,这些组织的行为不应受统一的行政程序法拘束,而只应受相应组织的内部章程、规则(如村规民约、协会章程、学校及公用事业企业内部的规章制度等)规范。这种意见虽然有一定道理,但不完全符合现代法治的理念和人权保障的要求。根据现代法治的理念和人权保障的要求,非行政机关的组织(既可以是社会公权力组织,还可以私法组织)实施公法行为,虽然不完全受行政程序法的拘束和不必完全遵循行政程序法的规则,但要满足最低限度的正当程序要求,如自己不做自己的法官(实行回避制度);对组织成员做出不利行为要事先告知相对人,向相对人说明理由,听取相对人的陈述和申辩;做出严重影响相对人权益的行为要为之提供听证的机会,并事后给相对人提供救济途径等。我们认为,对于这些最低限度的正当程序,我们现在正草拟的《行政程序法》应作出规定,社会公权力组织在实施公法行为时应予遵循。相对人对社会公权力组织在实施公法行为时违反最低限度的正当程序,可提起行政诉讼。法院对社会公权力组织实施的内部自治行为不加干预,但对其在实施公法行为时是否遵守最低限度的正当程序可进行司法审查,并向相对人提供救济。

  

  (八)规范行政机关公权力行为与规范其他国家机关公权力行为的关系

  

  行政程序法主要是规范国家公权力行为实施程序的法。尽管行政程序法也规范社会公权力行为的实施程序,但规范社会公权力行为程序毕竟不是行政程序法的最主要任务。然而,行政程序法是否规范所有国家公权力行为[16]呢?如果不是,行政程序法对国家公权力行为的规范是否只限于国家行政机关行使公权力的行为呢?或者说,行政程序法规范国家公权力行为程序是否仅规范国家行政机关实施行政行为的程序呢?

  国家公权力行为不仅包括行政行为,而且包括立法行为、司法行为。很显然,一般立法行为和司法行为[17]]不是行政程序法的调整对象。立法程序主要由《立法法》和立法机关议事规则规定,司法程序主要由《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》和《法院组织法》规定。但是,行政程序法也不是完全不涉及立法程序和司法程序。就立法而言,授权立法(或称委任立法)既是立法行为,也是行政行为,作为授权立法的行政立法,其程序当然可以是行政程序法的调整范围;就司法而言,行政诉讼既是司法行为,也是对行政的监督行为和对行政相对人的救济行为,作为行政法制监督和行政法律救济,其程序当然可以是行政程序法的调整范围。既然如此,我们现在正草拟的《行政程序法》是否要规定授权立法和行政诉讼的程序呢?我们认为,这倒不必要。因为,如前所述,我国目前已经制定了《立法法》和《行政诉讼法》等相应法律,对授权立法和行政诉讼的程序已作了较详细和较完善的规范,《行政程序法》没有必要对这些具体程序再加以重复的规定。

  行政程序法规范国家公权力行使程序无疑主要是规范行政权行使程序,即行政行为程序。行政行为无疑主要是国家行政机关的行为,但行政行为也不仅仅只是国家行政机关的行为,国家立法机关、国家司法机关在行使其立法、司法职能时也要对其本身的人、财、物实施管理,即要实施保障使其机关能正常运转,其立法、司法职能正常运作的大量的内部行政行为。对于立法机关、司法机关实施的这些内部行政行为,其程序是否要受行政程序法调整呢?我们现在正草拟的《行政程序法》是否要规范这种内部行政行为的程序呢?我们认为,立法机关、司法机关实施内部行政行为如同行政机关实施内部行政行为一样,其程序要受行政程序法基本原则的规范,但不受行政程序法调整行政机关同外部行政相对人关系的具体法律规则和具体法律制度的拘束。也就是说,《行政程序法》关于行政机关内部行政行为程序(如行政处分程序、公务员对行政处分不服的申诉和行政机关对之复核的程序等)的规范也适用于立法机关、司法机关对其内部行政工作人员实施的内部行政行为。

  《行政程序法》的起草必然还要涉及其他关系的处理和协调,但最重要的是上述八对关系。正确处理好上述八对关系对于制定出一部既符合世界潮流,又适合我国国情的《行政程序法》无疑具有极为重要的意义。

  

  【注释】

  [1] 前者如美国、德国、日本;后者如法国、英国。

  [2]前者如葡萄牙、荷兰、德国、我国台湾地区和澳门地区;后者如日本、。

  [3] 2001年3月,北京大学公法研究中心开始草拟《行政程序法(试拟稿)》,2002年8月,《行政程序法(试拟稿)》正式拟就,9月15-16日北大公法研究中心召开全国行政法学者和国家立法、行政、司法部门实际工作者60多人参加的研讨会,对该试拟稿进行了广泛和深入的讨论(北大公法研究中心草拟的《行政程序法(试拟稿)》和前述研讨会对该试拟稿的讨论综述载本课题的前一成果《行政执法研究》,北京大学出版社2004年版,附录一至附录三)。

  [4]如《治安管理处罚条例》规定了传唤、讯问、取证和裁决程序;《行政监察法》规定了调查、检查、听取陈述和申辩的程序;《价格法》规定了价格听证程序;《城市房屋拆迁条例》和《土地管理法》规定了裁决程序,(点击此处阅读下一页)

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