摘 要：通常用于解释传媒政治的议程设置论有其先天的缺点，即传者中心，不强调交互。有必要在分析议程设置论的主要缺点的基础上提出“议程交互论”，因为，传媒政治的方法和目的统一于议程交互。因此，要重视和研究公众议程，培养公众表达自己议程、理解政府和媒介议程的能力。

关键词：传媒政治；议程设置；议程交互

中图分类号： D6；G206 文献标识码：A 文章编号：1007-5194（2009）01-

随着信息技术的发展，传媒对于政治的影响越来越大，人们用“政治传媒化”来描述和概括在媒介社会中政治和传媒的关系，其显著特点是传媒在政治生活中的能动作用日益增长，许多政治活动也通过传媒实现，政治的生存方式和运行逻辑在很大程度上受到传媒的约束和牵制。在揭示传媒政治的特点时，经常使用“议程设置”论，例如，有学者在描述美国白宫状况时谈到：“任何一个早上，白宫的议程上都安排了紧急的但是没有引起电视关注的议题，但是，一旦最新的新闻报道了一起惊人的突发事件，议程上的那个议题就会被搁置在一边。白宫就会集中精力来研究如何在下一次新闻广播中回应这个事件。”［1］

“媒介的议程设置功能就是指媒介的一种能力：通过反复播出某类新闻报道，强化该话题在公众心目中的重要程度。”［2］（P246）议程的重要性一方面有其客观存在的依据，一方面又是媒介根据其价值判断“设置”的。传统的议程设置理论一般指媒介与受众的关系，而现在由于媒体作用的放大，政府已经被纳入这一对应关系之中。“传播媒介的权力大到了足可以安排或至少可以改变国家政治议事日程的程度。”［3］

但是议程设置论具有先天的缺点，并不能很好地适用于传媒政治，本文在分析议程设置论的主要缺点基础上提出“议程交互论”，以期更好地应用于传媒政治活动。

一、议程设置论的主要缺点分析

1．传统的传播理论是传者中心论，是不强调交互的

和许多传统媒体条件下形成的理论一样，议程设置论是传者中心或者传者强势的理论。

在互联网之前的传统传播环境中，“媒介即信息”，掌握大众传播媒介的传播者，是传播的主体，处于传播过程的首端，有着重要的控制作用。他们是信息资源的掌控者，来自各种不同信源的信息通过各种渠道汇集到他们的手里；他们是信息发布的“把关人”，信息经过层层把关、筛选过滤和加工，制成符合他们标准的产品后再传输给受传者，从而决定受传者“知什么，不知什么”；他们是信息价值的评判者，信息重要与否经由他们“议程设置”，从而决定受传者“想什么，不想什么”，甚至决定受传者“怎样想”。

在这样的传播环境中，受传者处于传播过程的末端，是被主体施控的客体，他们无法直接面对丰富的信息资源，只能在传播者放行的信息范围内进行有限的选择，在有组织、有计划的传播活动面前始终是被动的。在这种观点下建立的各种类型的用来说明传播过程的大众传播的模式，多是以传播者为中心的单向的线性的模式。大众传播学的许多理论，如早期的“皮下注射论”，以后的“意见领袖论”和“两级传播论”等，都是以传播者为中心的。

对于议程设置的讨论也处处反映出这样的观点：强者中心，强者设置议程。“绝大多数议程设置研究都显示，媒介并非如人们所说的那样，是一面镜子”，“媒介更像探照灯（searchlight），该探照灯往何处照，往往取决于在某议题上有其特殊利益的集团，取决于人们为获取注意而制造的伪事件，也取决于新闻记者本身的某些工作惯例”［2］（P268）。“压力集团或特殊的利益集团可以人为地将一个议题纳入媒介议程”［2］（P262）。“议程设置研究的新动向表明，‘新闻媒介不能告诉我们怎样想，却可以告诉我们应该想些什么’这一旧的表述有必要做出修改，新的说法应该是‘新闻不仅可以告诉我们该想些什么，而且可以告诉我们该怎样想。’”［2］（PP267～268）

随着媒体技术发展，公众媒体素质提高，人们越来越认识到，在整个传播活动中，受传者占有极其重要的地位。逐渐出现了对于上述理论的一些修正，例如，美国学者卡茨提出的“使用与满足论”。这种理论认为，人们接触媒介是基于某种需求，包括信息的需求、娱乐的需求、社会关系的需求以及精神和心理的需求等等，大众传播活动从根本上是为满足受众的这些需求。“使用与满足论”是对传者中心的观念的一种纠正，它表明受众是大众传播真正的动力和目的，一切大众传播活动都是为受众服务的，它对于提高传播效果，满足受众需求，发挥受众在传播中的能动作用有着积极的意义。但是，“使用与满足”的理论仍然没有否定受众在传播中的被动地位和大众传播单向线性的传播方式。

2．网络条件下公众地位的重要改变，动摇了传者中心论

促使人们思考议程设置理论不足的最重要动力，是互联网的发展带来的媒体变革。互联网发展的总体趋势可以用“无所不在（Ubiquitous）”来表达，“‘无处不在的网络’的含义是创造一个随时、随地、任何人、任何设施(Anytime，Anywhere，Anything，Anyone)都可以上网的环境。”［4］这种“无所不在”的特征，目前对于媒体和传媒业界影响最大、最主要的派生特征是“泛在化”和“草根化”。

“泛在化”有两个主要含义，一是空间上大大突破传统媒体存在方式，人们可以在任何地方方便地使用；二是时间上大大突破传统媒体运行方式，可以在任何时间快速地使用。

“草根化”也有两个主要含义，一是使用网络的知识条件要求降低，网络越来越方便使用；二是使用网络的经济条件门槛降低，人们不仅可以廉价获取网络提供的信息，还可以廉价应用网络发布信息。

由于“泛在化”和“草根化”，又造成了第三个特征——“多元化”。首先是由于表达方式的变化，代表现实社会利益多元化的意见多元化能够得到表现；其次是对于多元化的宽容。

目前发展迅速应用日广的新媒体都具有这种泛在化、草根化和多元化特征。可以预见，在相当长一段时期中，这仍然是最为重要的影响趋势。这种趋势带来了新的挑战。

有学者估计，到2006年，互联网上发布的信息中一半以上是作为非专业机构、非专业人员的普通网民发布的。美国《时代周刊》据此将网民选为了当年的封面人物。从这个意义上讲，大众媒体发生了重要的变化，正如尼葛洛庞帝所言：“大众传媒将被重新定义为发送和接收个人信息和娱乐的系统。”［5］

由于公众具备了在网络中制造和传播信息的能力和条件，直接参与到信息的生产和传播过程中来，传统的传播格局发生了变化，社会公众拥有了议程设置的能力。具备信息能力的公众完全有可能利用网络陈述事实或发表意见，并依据各自对新闻价值的理解赋予某一事件以显著性，将公众注意力引导到某些事件和问题上，影响网民的认知，进而影响更多公众的认知，并通过对该事件足够的关注而形成有影响力的看法，使这些事件成为公众议事日程上的议题。许多情况下，由此形成的公众议程会对政府议程和媒介议程造成冲击，影响和作用于政府议程和媒介议程。传者的中心和强势地位受到挑战，这就改变了议程设置论的基础，提出了新的理论问题。

二、议程交互论的主要内容

1．政府议程、媒介议程和公众议程是相互影响、相互作用的

议程设置论，从本质上看是对于政府议程、媒介议程与公众议程之间关系的一种描述。正如前面进行的分析，由于对公众力量的忽视，议程设置论假设了“政府议程→媒介议程→公众议程”这样一个线性过程，一些修正的提法也只是提出了媒介议程和政府议程的相互作用。由于网络条件下传播环境的草根化和多元化，公众意见力量增强，传统的忽视公众意见的前提消解，公众从“被设置”地位上升到“能设置”。这时关于议程的理论有必要从议程设置发展为“议程交互”。

议程交互论认为政府议程、媒介议程和公众议程是相互影响、相互作用的。议程交互既是传媒政治的方法，也是传媒政治的目的，是传媒政治方法和目的的统一。议程设置是达到议程交互的手段之一，设置的目的是为了自己的议程能够起作用，能够影响其他议程，最终达到议程交互。

从逻辑上讲，议程交互有三类基本情况：

一是政府议程与媒介议程的交互，包括，“政府议程→媒介议程”和“媒介议程→政府议程”。曾担任美国白宫传播顾问的大卫·哲根说：“要成功进行统治，政府必须确定议程，而不能让媒体来为它确定议程。”［6］这里的“政府确定议程”，就是“政府议程→媒介议程”，而“媒体来为它确定议程”就是“媒介议程→政府议程”。

二是政府议程与公众议程的交互，包括，“政府议程→公众议程”和“公众议程→政府议程”。毛泽东有一个著名的工作方法“从群众中来，到群众中去”，其中“从群众中来”可以理解为“公众议程→政府议程”，“到群众中去”可以理解为“政府议程→公众议程”。

三是媒介议程与公众议程的交互，包括，“媒介议程→公众议程”和“公众议程→媒介议程”。我们常说的“引导群众”可以理解为“媒介议程→公众议程”，而“反映群众”可以理解为“公众议程→媒介议程”

现实情况要复杂得多，会有各种各样的方式，但议程交互的其他方式是基本方式的组合，例如：“政府议程→媒介议程→公众议程”，前一段是“政府议程→媒介议程”，后一段是“媒介议程→公众议程”；“公众议程→媒介议程→政府议程”，前一段是“公众议程→媒介议程”，后一段是“媒介议程→政府议程”；“媒介议程→公众议程→政府议程”，前一段是“媒介议程→公众议程”，后一段是“公众议程→政府议程”。

其他还有一些情况，例如，“影响媒介议程的一支很重要的力量来自其他媒介的内容。特别是精英媒介，如《纽约时报》，它能为其他媒介设置议程”，这种现象被称为“媒介间议程设置”［2］（P263），确切一点应当称之为“媒介间议程交互”，因为这个过程不仅是强势媒介影响、作用于弱势媒介，强势媒介设置议程而弱势媒介“被设置”议程；弱势媒介也会设置议程影响、作用于强势媒介。其实，还存在“政府间议程交互”、“公众间的议程交互”，比如下级政府和上级政府间的议程交互，不同政府部门之间的议程交互，不同利益诉求的公众间的议程交互，掌握不同信息的公众之间的议程交互等等。

实际的议程交互是一个复杂多变的动态过程，常常是多次意见交锋和相互调适的过程。不是用一个箭头表示影响那样简单。正如研究议程设置会深入研究设置过程和设置方法，研究议程交互也应当对它的过程和方式进行深入研究。

我们传媒政治运行的目的就是通过政府议程、媒介议程和公众议程的交互，达到议程和谐、舆论和谐。即通过议程交互达到通常说的“心往一处想，劲往一处使”，“既有统一意志，又有个人心情舒畅，生动活泼，那样一种政治局面。”

2．议程交互论的核心是重视公众议程对媒介和政府的影响

提出议程交互论，讨论的重点无疑是提示对于交互现实的认识和对于交互作用的重视。过去的理论已经注意到作为处于强势地位的政府议程和媒介议程之间的相互影响和作用，以及二者对于公众议程的影响和作用。而提出议程交互论，强调的则是处于弱势地位的公众议程影响和作用于政府议程和媒介议程。

在网络条件下，公众意见表达的方式、途径有了很大变化。目前网络意见的表达，是公众议程的一个最普遍和有效的途径。从公众诉求表达的角度，网络上公众议程表达，特别是网络论坛和博客，无疑是整个社会公众议程的重要代表。

最早引起关注的网络公众议程影响媒介议程事件发生在1997年底。一篇帖文《大连金州没有眼泪》被平面媒体转载并发表了评论，使其取得了较大的反响，不仅在论坛上讨论更加热烈，而且又被多家报纸转载。这标志着传统媒体的议程开始受到公众议程的影响。

目前可以查到的第一个网络公众议程影响高层政府议程的案例出现在2001年。2001年3月24日，名为“城山村人”的网友在人民网“强国论坛”贴出《铁路，你究竟怎么了？》一文，反映自己在重庆火车站购买车票时的遭遇，这一帖子很快被铁道部领导看到。4月11日，重庆车站致信“强国论坛”，称网友的帖子“铁路各级部门已经看到。对城山村人在重庆火车站所遇到的不愉快，我们表示深深的歉意。”4月12日，“强国论坛”刊出短评：“网友的一个帖子引起某部门乃至部长的重视，这在强国论坛还是第一次，这再次证明了网上论坛反映民情民意、实施舆论监督的功能。我们愿意以此为良好的开端，与广大网友一起共同搞好网上舆论监督工作!”

在汶川地震网络新闻宣传中，政府和主流媒体在第一时间公开信息，引导公众，安定民心，动员救灾方面作用巨大。政府和主流媒体在回应公众议程，激励公众进一步参与，汇聚民智，动员民力方面也可圈可点。

在地震刚发生的一段时间里，因为当地地形复杂，救灾人员难以在汶川找到合适的空降点。5月14日上午，网上各大论坛流传起一篇题为《希望大家顶起来》的帖子。发帖人是家住汶川的大学生张琪，帖中提出了一个“特别适合空降”的地点。5月15日，四川省抗震救灾临时指挥中心电话联系了发帖人，经过情况核实和勘查工作，最终成功空降汶川。在这一案例中，一个网民的意见得到了众多网民（公众）的赞同，形成了公众议程，进而影响了政府议程，变成了有利于救灾的决策。众多媒体宣传了这一事件，激励着更多的人积极投入到救灾中去。

在汶川地震发生的当天，就有不少网友发帖提出了暂停奥运圣火传递、电视台暂停播出娱乐节目、全国降半旗、国家设立哀悼日等建议。这些建议与后来政府的决定十分吻合，可见通过网络表达的公众议程对政府议程构成了积极的影响。

公众议程颠覆媒介议程和政府议程的情况也是有的。“华南虎事件”就是因此而发生重大影响的。2007年10月3日，陕西省安康市镇坪县村民周正龙称其拍摄到清晰的野生华南虎照片，12日陕西省林业厅发布新闻，称经组织专家鉴定，照片是真实的，从而宣告失踪了20多年的野生华南虎重新被发现。传统媒体与网络媒体都反应迅速，最快地给予报道并予高度评价。10月15日，网上出现了一个帖子《陕西华南虎又是假新闻？》，引来了不少对华南虎照片表示质疑的声音，众多网友对照片存在的疑点进行分析，得出虎照为假的结论。一时间该话题成了网络论坛的中心话题，网络热议引来传统媒体的广泛关注，有的甚至加入了“挺虎派”或“打虎派”的行列。此后事件急转直下，至12月19日，国家林业局表示，已要求陕西省林业厅委托国家专业鉴定机构对周正龙所拍照片等原始材料依法进行鉴定，并如实公布鉴定结果。可以说网络公众议程完全颠覆了此前的媒介议程和地方政府议程。

这些案例说明政府议程与公众议程是相互作用的：一方面，政府会通过媒体的传播来影响公众议程，告诉公众当前社会面临的最重要的问题是什么，告诉公众应将注意力放在哪个话题上；另一方面，公众以从媒体上获知的事实作为基础，结合自身的知识积累和生活经验，提出议程影响政府，为政府决策提供有益的参考。重视公众议程者一般情况更能受到公众信任，其设置议程的能力就会更大一些。这是一个在传媒政治活动中值得重视的问题。

三、目前要重视的几个问题

议程交互论是对议程设置论修正，可以看成是把议程设置论中合理部分加上网络条件下传播活动中公众地位上升这个事实而得出的。在传媒政治活动中，议程交互论的适用性强于议程设置论。议程交互论还有很多需要研究的内容，比如议程交互和议程设置的关系、各种交互实现的条件、各种交互实现的途径和方法等等。更为重要的是，应将其基本思想运用于传媒政治的实践之中。

按照议程交互论的观点，在目前的传媒政治活动中，需要重视和研究公众议程，培养公众表达自己议程、理解政府和媒介议程的能力。目前可从以下几个问题入手。

1．交互前移，舆情汇集分析和政策决策相结合

舆情是公众对于公共事务的意见。公众议程是舆情的一种表达方式，这种表达方式已经是处于比较“高级”的阶段。为了主动把握公众议程，需要从更为基础的工作起步，这就是重视舆情。胡锦涛同志指出：“要通过广泛发扬民主，拓宽反映社情民意的渠道，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实加强民力的决策机制，形成能够全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的协调机制。”［7］在这个思想指导下，已经建立了一套舆情汇集与分析的机制。将这些机制和政策决策结合起来，可以更有针对性地促成政府议程、媒介议程和公众议程之间的交互。

在这方面已经有一些成功的做法。例如，在2008年“两会”中，新华网“2008总理记者招待会，我有问题问总理！”和“2008‘两会’，我给总理献一策……”两个帖子点击量分别都在22万次以上，跟帖分别都在3000以上。人民网“有话网上说”收到的为国务院部委工作建言达38289条。公众意愿得到充分表达。温家宝总理在近几年的记者招待会上都感谢网友，受到广泛好评。胡锦涛同志在人民网强国论坛和网友交流，更使公众在网络上发表意见的热情空前高涨。这都体现了政府议程和公众议程的良好交互。

2．议程聚焦，把握政策决策与民生的关联，吸引公众关注，取得良性交互

民生问题经常是公众议程的主要内容。关注民生就是将公众议程的相当大一部分内容时常放置在自己的视野之中。许多政策决策，一般情况下也和民生问题有较为密切的关系。政策决策和民生问题的结合点往往成为政府议程、媒介议程和公众议程相互影响和作用的契机。把握这种关联、正确表述这种关联，吸引公众关注，取得良性交互，是议程交互中的重要方法。

3．提高公众，重视信息能力培养

信息能力也称为媒体素质，是对于媒体的认识和获取信息、鉴别信息、筛选信息、应用信息及传播信息的能力。在信息媒体高度发展的今天，公众信息能力的培养已经成为需要高度重视的问题。在议程不和谐的一些案例中可以看到提高信息能力的必要性。例如汶川地震中，网民们就企业和社会名人的捐款数额进行排队，造成强大的舆论压力，一些捐款较少的企业甚至由此受到抵制。在“徐娜事件”中，一个原本是技术衔接的问题，在网络上被演绎成一个操守和道德的问题，并依据失实的假象声讨媒体［8］。情绪化的宣泄妨碍了理智性的表达。

许多国家有一套从小学开始直到成人继续教育的信息能力培训方法，我们也应当将这个问题纳入议程。在干部培训中，已经明确将“媒体运用”作为当前应当重视的内容，这是一个很好的开端，还应该逐步扩展到知识分子、大中学生和全体公众。要经过长期努力，使信息能力成为公众素养的一个重要组成部分。这样，公众表达自己议程、理解政府和媒介议程的能力才会得到逐步提升，议程交互也才会有越来越好的效果，并有利于议程和谐、舆论和谐局面的形成。

参考文献：

[1]李希光，赵心树．媒体的力量[M]．广州：南方日报出版社，2002．8．

[2]［美］沃纳·赛佛林，小詹姆斯·坦卡德．传播理论：起源、方法与应用[M]．北京：华夏出版社，2000．

[3]布莱克维尔政治学百科全书[M]．北京：中国政法大学出版社，1992．548．

[4]姜锡山．IT创新　构建无处不在的网络社会［J］.中国科技投资，2007，(10).

[5]［美］尼葛洛庞帝.数字化生存［M］.海口：海南出版社，1996. 15.

[6]［美］W·兰斯·班尼特.新闻：政治的幻象[M].北京：.当代中国出版社，2005. 183.

[7]胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话［N］.人民日报，2005-06-27.

[8]王志安．汶川地震中媒体、政府和公众的多重角色博弈［J］．青年记者，2008，（16）．

责任编辑：向波

来源：《探索》2009年第1期

收稿日期：2008-12-06

基金项目：国家社会科学基金课题《不断增强互联网上马克思主义宣传吸引力和感染力的方法和途径》（05BKS028）。

作者简介：邓新民，重庆行政学院经济社会发展研究所研究员