周弘:社会保障制度能否全球化

选择字号:   本文共阅读 4964 次 更新时间:2004-09-12 22:48:03

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  内容提要 现代的社会保障制度产生于经济全国化的时代。在经济要素全国化流动条件下,国家建立社会保障制度,在全国范围内重新配置资源,实行社会再分配。在经济要素开始跨国界流动的时代,国家社会保障制度经受了越来越大的压力与挑战。同时,新的社会联系、规范也在生成。本文将分别讨论经济全国化和经济全球化条件下的社会需求和制度要素,进而尝试从收入转移的角度探讨全球化条件下的社会保障、规范,回答“社会保障制度能否全球化”这个极其复杂的问题。

  

  一、对社会保障制度的需求

  

  (一)经济全国化条件下的社会需求

  

  国家社会保障制度是对多种社会需求的回应。这些需求有些是经济性的,有些是政治性的;有些来自于劳动者,有些来自于当权者(Rimlinger,1971;周弘,1989)。

  

  从劳动者角度看,产业从农业向工业转型伴随着各种收入风险。首先,工业化和城市化给劳动者造成的工伤事故远多于传统农业社会,所以工业劳动者对必要的劳动保护,包括医疗和伤残津贴,产生需求。其次,劳动者的工业劳动寿命短于农业劳动寿命,因此年老的工业劳动者对养老保障产生需求。此外,在工业社会,劳动者的收入在更大程度上依赖于市场。市场价格的波动导致某些产品的停产,从而导致某些生产技能的过时和某些产业工人的失业。对于失去传统土地保障的劳动者,失业和老龄都可能构成陷入赤贫的社会风险。不仅如此,由于劳动者开始背井离乡在工厂、矿区工作,传统的家庭保护、小型的社区互助不可能向他们提供有效的保护。由于工业劳动者面临的社会风险与农业劳动者有本质的不同,他们需要不同于传统农业社会的特殊保障制度。

  

  从当权者角度看,劳动者从农村流入城市,从农业流向工业,为社会创造新的财富,同时又因为缺乏保护而可能成为社会不安定的根源。如果劳动者沦入贫困而又缺乏可靠的预期,那么他们就可能发动革命。大工业劳动者在集中的条件下从事生产劳动,很容易形成劳动者自己的政治组织和社会团体。这些组织和团体为了本阶级的利益而进行斗争,直接威胁到统治者的地位。所以,当权者需要根据社会大生产方式,建立社会保护和再分配制度,调解资产者和劳动者之间的矛盾,防止劳动者的反叛,保证基本生产方式的稳定和发展。通过社会保障制度的建立,当权者获得的不仅是社会的稳定,而且还可以对社会进行有效的“控制、命令、管理”,建立社会“规范”和社会“权威”(Allsopp,1984)。

  

  除社会安全外,国家还需要通过社会保障制度满足其他的社会目标。例如国家和国家之间存在着竞争,国家要在竞争中获胜就需要提高劳动者的素质。有时,国家还需要刺激或抑制人口增长。政府以社会再分配政策作为手段,鼓励或惩罚某些国民的某些行为。因此,对于社会保障的多重需求最后汇合成一个多目标的制度:国家社会保障制度被赋予包括社会稳定、人力资源发展以及劳动者保护和政治力量平衡在内的多重使命。

  

  (二)全球化条件下的社会需求

  

  在全球化目前的发展水平上,超出国界的社会风险主要来自于世界人口的流动,现行社会保障制度的局限,以及与新经济俱来的其他风险。

  

  从流动人口看,人数呈增长趋势。流动人口的情况相差很大,有的在发达国家间流动,有的随资本流动从发达国家向不发达或欠发达国家和地区流动,有的在不发达国家间或地区间流动,有的从不发达穷国向工业化富国流动。这些流动人口从事的工作不同,拥有的资源不同,社会需求也各不相同。

  

  从发达的福利国家流出的劳动者通常受到比较好的保护。他们的去向如果是另外一个福利国家,在那里享受到的社会保护与在母国相差不多。在社会保护水平相近的欧洲联盟成员国之间,还签订了有关连接社会保障制度的各种协议,就流动人口社会保障金的分担、最低保护标准、住房、健康等进行制度安排。如果福利国家公民的去向是不发达或欠发达国家和地区,仍然可以利用“国民资格”,继续享受母国的社会保障。

  

  从不发达国家流出的既有劳动人口,也有非劳动人口。他们有的流入发达的福利国家,有的则在贫困地区流动。流入福利国家的人一部分被那里的社会保障网覆盖,另一部分脱离劳工市场成为“地下劳动者”。目前,在经济合作组织国家中,约有5—10%的居民是没有公民身份的“黑户”。当然,他们就不可能享受到任何保护。大批没有流入发达国家的流动人口是世界上最为脆弱的群体,面临的不仅是收入的风险,而且是生命的风险。他们不是在失业和老龄时感到无助,需要的也不是工伤保险、健康保险、养老保险和失业保险,而是最基本的生活资料和生存条件。瘟疫的肆虐、自然环境的恶劣,以及一切可以创造价值的要素匮乏使他们挣扎在饥饿和贫困之中。

  

  可以看出,人口流动给现代国家社会保障制度带来的压力是不均衡的。这是因为世界上人们享受社会保障的程度和水平很不一样,而全球人口的流动冲破了自我保护的福利国家边界,使福利国家的财政不堪重负。结果在福利国家中造成了被迫降低福利待遇和收缩福利国家功能的局面。随着世界市场竞争的日趋激烈,“社会排斥现象”愈来愈严重,解决社会边缘人的问题成了全球化时代的一种突出的社会需求。

  

  现代社会保障制度不仅承担着人口流动的压力,而且承受着产品和服务流量增加的压力。世界市场的形成使劳动成本变成一个重要的全球竞争因素,从而产生低劳动力成本国家的产品对福利国家进行“社会倾销”的问题,导致发达的福利国家对于“国际劳工标准”和“反倾销法”的强调 (Alber,2000)。

  

  二、构成现代社会保障制度的基本要素

  

  根据一般的认识,现代社会保障制度起始于西欧的工业化国家。随着工业化在全世界的发展,世界上许多后发的工业社会根据各自的条件,不同程度地学习、效仿或采纳西欧的社会保障制度。所以,要了解这种现代的社会保障制度能否全球化,还需要考察构成这种制度的一些最基本的要素,进而探讨这些要素是否也存在于全球范围内,它们可能产生怎样的影响等实际问题。

  

  (一)国家社会保障制度的基本要素

  

  概括地说,西欧的社会保障制度虽然因国而异,但都是在具备了一些基本要素的前提下建立起来的,这些要素是:社会化大生产、压力集团、基本社会价值认同、中央政府和专业化管理机构等。

  

  社会化大生产是现代社会保障制度形成和发展的第一要素。工业化的浪潮打破了生产规模的地区特性,开始在全国范围内重新组织生产和配置资源,迫使对于劳动力的保护措施随之扩大。在生产规模全国化时代,任何画地为牢的区域性和部门性保护措施,如英国的“斯宾汉姆兰德制”和法国的行业公会制度,都不可避免地要么退出历史舞台,要么向全国化的制度转变。大工业带来了大风险,迫使一贯奉行“经济自由主义”和“小政府”的美国最终走上了由国家承担社会再分配责任的“新政”道路(Wilensky,1965)。在产业从农业向工业转型的过程中,经济全国化成为保障和福利国家化的必要前提(Myrdal,1960)。

  

  由工会和政党形成的压力集团是西欧社会保障制度形成和发展中一个不可或缺的制度要素。与西欧工业化共生的工人阶级和代表他们利益的政党,利用在西欧普遍实行的普选制度,提出社会政策要求,通过挑战政党的执政地位,对政府的政策纲领形成巨大的影响和压力,使得政府不能不从社会稳定的角度出发,建立社会保障制度,实行社会再分配。西欧社会民主主义的工人阶级运动,加上不同国家的政治条件,是早期社会保障制度形成的普遍根源(Hicks,1999)。

  

  国家范围内的社会价值认同,也称为“社会团结”,是国家内各种利益集团经过长年的相互影响达成的一种社会价值认同和社会主流意识。欧洲早期的社会民主主义要求通过累进所得制实行社会再分配,自由主义虽然信奉个人的价值和权利,但是也不愿意看到弱肉强食的“丛林规则”危及社会的稳定(波普,1992,中译本)。每个党派在执政期间都努力使自己的社会价值观念体现在社会政策中,结果政府的社会政策中沉淀了多种利益,无论哪个执政党都不可能完全改变上届政府的政策(周弘,2001)。即使是保守党,也会为了整个社会的稳定而积极地倡导社会保障制度(丁建定,2000)。这种对于基本社会价值的公民认同在国家的范围内形成,并在国家范围内得到实践,因而具有非常鲜明的国家特色,成为国家的社会价值传统。我们现在看到的英美社会保障模式来自于英国的《济贫法》传统,欧洲大陆社会保障模式则来自于德国的《俾斯麦保险法》传统,北欧社会保障模式综合了上述两种国家传统,而东亚的公积金模式来自于这些国家内的“储蓄”传统。

  

  统一国家的中央政府是现代社会保障制度最关键的要素之一。在20世纪80年代以前的西方社会体系中,“国家是惟一最重要的中介”(OECD,1995)。不同形式的社会团结完成于主权国家。国家承担了预防社会权利不公平和保持金融市场稳定的任务。在国家功能发达的国家里,强有力的政府通过全国性和地方性的税收,对全体国民进行收入的再分配。这种转移支付的力度在美国达到了政府开支的28—29%,在德国达到45%左右,在瑞典等北欧国家超过50%。在全国范围内进行大规模的收入转移是除了主权国家的政府以外,任何一个社会行为者都不可能实现的。主权国家的政府是在逐步获得了军事、警察、政治等权威之后才获得了社会权威的。这种权威赋予政府在全国范围内强制性地推行社会再分配的必要手段。

  

  有效的社会服务和社会行政网络产生于国家的社会权威,又服务于国家的社会权威。国家承诺对国民实行大规模的收入转移,事实上是完成了一场静悄悄的革命。这场革命用社会保障制度把国家的经济制度和政治制度紧密地结合在一起(Polanyi,1957),从而确立了国家的社会权威。国家的社会权威体现在国家对社会进行再分配的功能上,而这个功能通过建立全国性的社会行政体系得以体现。社会服务和社会行政体现了工业社会的新功能和新关系,“在现代社会的制度形式中,以另外一种道德交易,代表交换礼品和相互承担义务的概念,以此来建立和维护社会和社区的关系”(Titmuss,1968),这种关系促进了新兴的社会专业的发展,使得社会工作和社会行政技术成为全国教育和培训的一个重要的组成部分,也使得这些专门的人才成为国家实施社会功能、提供社会服务、维护政府社会权威的必要工具。

  

  以上讨论的是西欧不同类型的社会保障制度共有的要素,也是国家社会保障制度的基本特点。生产规模从地方性发展到全国性,就替代了局部的保护措施;劳动者在大生产的条件下组成自己的团体和政党,利用国家机器进行斗争,就对政府的决策产生了政治压力;国家内的利益集团在不同的社会条件下交互影响,结果形成了普遍的社会价值认同;政府在全国范围内重新配置资源,利用政府权威进行全国性的社会再分配,根据政治制度的形式建立社会保障制度,在宏观层面上干预和调控经济;而这种建立在经济和政治制度之间的社会制度又要通过建立国家社会行政和社会工作体系得以实施。

  

  (二)在全球化条件下是否具备上述要素

  

  全球化时代的产业结构发生了重要变化。当世界上许多后发地区还在经历着从农业社会向工业社会转型的痛苦时,世界上的一些发达国家已经开始了从工业化产业向信息化和知识化产业、从大规模生产向小型化和分散化生产的转型。这种转型的范围如果扩大,将会动摇发达国家社会保障制度的基石。这是因为,随着“泰勒制”的生产方式向灵活的生产方式的转移,建筑在“泰勒制”大生产基础上的西欧国家社会保障制度已经不能全面地反映并保护复杂的现实社会。从收入风险角度看,信息产业的工伤风险大大减少,而数字鸿沟和由此产生的失业风险成倍增加。积累性职业养老基金正在将国家的社会化养老方式退回到传统的职业化的养老方式。与此同时,跨国公司的行为方式也发生了变化。20世纪80年代,它们的主要行为方式还是接受驻在国的各项规章制度,尽快地融入当地社会(Gilpin,1987)。90年代后,全球化市场对于劳动标准的压力使它们开始在驻在国的子公司实行发达市场通行的社会规则,并且把对全球市场的控制作为资源,在全球范围内建立涉及劳动者的行业规范(OECD, 2001)。

  

  国家性的压力集团正在受到削弱。在全球化趋势中,资本流动大大快于劳动力流动,跨国公司虽然带动了职业福利的全球化,(点击此处阅读下一页)

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