杨光斌:我国现行中央—地方关系下的社会公正问题与治理

选择字号:   本文共阅读 1940 次 更新时间:2011-06-10 10:02:32

进入专题: 中央—地方关系   政治单一制   经济联邦主义   社会公正   治理  

杨光斌 (进入专栏)  

  

  内容提要:我国是在维护政治结构稳定的前提下推进经济改革,从而形成了政治单一制和经济联邦主义的二元化中央—地方关系。在这种条件下,一些地方政府、尤其是基层政府的行为模式可能具有依附性甚至侵害性,结果就是社会不公正问题。为此,本文提出必须首先更新关于政府的观念,倡导 “善治型政府”,并以一系列的政治建设和行政改革而矫正地方政府的行为模式,建立一个实现社会公正的政治基础。

  

  关键词:中央—地方关系 政治单一制 经济联邦主义 社会公正 治理

  

  在我国经济改革已经取得巨大成就的同时,社会公正问题也是一个不容回避的问题。目前关于社会公正问题的主要研究成果主要体现在社会学意义上的社会问题研究、经济学和公共管理学意义上的有关领域的政策探讨。这些研究对于矫正社会不公正现象是重要的,但是并不全面。我认为,社会公正不但与政策导向有关,还关系到治理结构问题。与政策相比,治理结构甚至是一个更为根本的问题,其中改革开放中形成的新型中央-地方关系与社会公正问题有着密切的关系。我的观点是,中央-地方关系已经从计划经济时期的单一制转变为二元化的结构即政治单一制和经济联邦主义。在这种二元化的治理结构下,形成了地方政府的新的价值取向和复杂的行为模式,从而是形成社会不公正的一个重要原因。而要矫正社会不公正现象,不但要进行政策上的调整,还要完善治理结构。

  

  一.政治经济二元化的中央-地方关系

  

  或许是因为看到经济改革带来的巨变,或许是因为香港和澳门回归带来的新元素,或许是因为宪法中关于民族区域自治的规定,政治学和法学界的一些学者开始不满足于传统的中国国家结构的单一制定性,因此提出了各种样式的新看法,比如民主集中单一制说[1]、复合式单一制说[2]、混合制说[3],甚至还有联邦制体制的政治制度说[4],等等。我认为,将中国的国家结构(这里暂且还借用“国家结构”概念,因为我并不同意这样一个旧制度主义背景下的已经过时的概念[5])笼统地定义为各式各样的单一制,[6]只是看到了政治关系而忽视了经济关系的重要性;因香港和澳门的特殊性而规定为混合制,模糊了中国政治的主体性质;而因民族区域自治的宪法规定将中国视为联邦制体制,表明作者伊拉扎缺少中国政治的基本常识,尽管他对联邦主义理论有重要贡献。

  虽然单一制是一个不断式微而联邦主义是一个不断张扬的概念,但是对于转型时期的中国而言,制度变迁所体现的政治-经济形态更为复杂,既不能简单地将中国定性为单一制国家,更不能定性为联邦主义国家。但是如果进行政治和经济的二元化处理,我们很容易发现,中国兼具单一制和联邦主义的特征。

  政治单一制。认识中国政治的第一个前提是,在政治结构基本不变的前提下,中国的经济关系已经发生了革命性变革,这一常识要求我们必须对政治关系和经济关系进行二元化处理,尽管不能忽视二者之间的互动关系。认识中国政治的第二个前提,也是最为基本的常识是,共产党领导和党政关系是理解中国政治的基本入口。这一常识就要求我们,考察中国的国家结构,不但要理解宪法上的规定,更要解读党章上的规定。与第二个前提相联系,关于中国政治的第三个前提是,不但要从结构上即法律关系上理解国家结构,更要从程序上即事实关系上理解国家结构,比如宪法上关于共产党的领导就一句话即“坚持共产党的领导”,而事实上共产党的领导体现在政治生活的每一个层面。另外,关于中国政治历来有正式政治与“非正式政治”(informal politics)之说,[7]非正式政治在一定程度上就是描述事实上的程序问题。

  上述3个方面是我们认识中国中央-地方关系的出发点。在中央-地方的政治关系上,我国宪法第三条规定,“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”,即“一府两院”都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法第八十九条规定中央政府即国务院的职权之一是“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。上述两条以中国特色的“民主集中制”表述了人民代表大会与政府关系以及中央政府与地方的单一制性质。

  那么在党章中关于党政关系是怎么规定的呢?每一个党员耳熟能详的规定就是“下级服从上级,全党服从中央”这样一个民主集中制组织原则。为了确保“全党服从中央”,党章及其相关文件规定了党委制、党组制、归口管理制以及党管干部制度和原则。[8]这些制度规定既是法律上的结构,又是事实上的程序。

  宪法的民主集中制组织原则详细规定了人大与政府的关系,党章中的民主集中制原则详细规定了党与人大、党与政府的事实性关系。在党-人大-政府关系中,涉及的政治关系是复杂的,多方面的,但是最能体现民主集中制原则的是党管干部制度。

  根据1998年中共中央颁布的《中共中央管理干部明称表》,所有副省级以上的干部均由中央直接考察和管理,地方主要正局级岗位的干部向中央备案。[9]应该说,干部明称表延续了80年代干部管理体制。1984年中央将对地方干部管理的权限由下管两级(省部级和正局级)改革为下管一级,即直接管理副省以上干部的考察和任免。这样中央直接管理的干部人数由原来的15000人左右下降到3000人左右。与1990年颁布的《中共中央管理干部明称表》相比,中央对地方干部的管理权限基本没有变化。但是,在1990年代初期,随着地方政府作为利益主体的角色突显,地方保护主义倾向日趋明显,地方人大否定中央推荐的候选人而选举本地人为副省级干部的事并不只是发生在一、二个省份,维护和加强中央权威也就成为当时的重要议题。加强中央权威的最为便捷的办法就是加强对地方干部管理的力度。

  中共中央组织部1999年6月颁发了“干部交流规定”,在地方领导选拔上实行非本地原则和定期调换制度。关于省级领导的具体规定是应更加频繁地调到另一个省或调到中央任职。现行领导班子的构成模式是,作为正职的省委书记和省长从别的省或中央部委调来,而副职则主要出自本省。在实行中国传统上的回避原则的同时,中央对省级正职领导的任期也有严格的控制,90年代后期以来地方领导的任期越来越短,更替越来越快。[10]

  总之,自90年代后期以来,中央政府对地方政府的省级核心领导干部的管理大大加强了,这样做的主要目的是遏制地方主义和宗派主义,加强中央政府的权威,以便保持政治上的统一和稳定。在中国的经济转型中,控制地方核心领导干部成为中央约束地方政府行为的一种主要手段,也是政治单一制的核心特征。

  经济联邦主义。如果说政治单一制没有疑义的话,那么“经济联邦主义”则可能是一个颇具争议的命题。这是因为,以分权为主要特征的经济改革虽然走过了1/4世纪,经济生活中中央政府的权力和计划性调配权还是无处不在。突出表现在以下几个方面:第一,对国土资源的直接管理权。首先是《土地管理法》中规定的国务院对于土地资源利用上的管理权,2003年以来,国务院撤消了很多地方以“经济开发区”为名的商业“圈地”。其次,在矿产资源方面,中央政府享有直接的计划性质的调配权。以西煤东送为例,西部每年向东部输送5000万吨煤,每吨补贴是10元,收入是5亿;按市场价是140亿元;若用5000万吨的煤发电,以火电上网价0。23元计,收入是340亿元。同样由于西气东送,当地人不可以用天然气而东部优先。[11] 第二,对项目投资的直接管理权。投资什么样的大项目以及当项目的规模大到一定程度时,都需要国家发展与改革委员会的批准,以避免重复建设、破坏生态或盲目上马。例如,中央政府否定了地方政府在怒江建坝的建议,各地方的地铁工程需要得到发改委的批准方能立项。第三,宏观经济调控中的强制性权力的运用。80年代的宏观调控方法主要是行政手段,90年代以来越来越以货币政策为主,但是并不排除比行政手段更为强硬的强制性权力的运用。当货币政策不能发挥有效作用时,中央就毫不犹疑地运用强制性权力,江苏“铁本事件”就是最好的例证。上述案例中的中央政府的权力和权威都不是典型的联邦主义国家所能拥有的。

  尽管对事权的管理范围是衡量中央-地方经济关系的一个重要指标,但是衡量中央-地方关系的最为核心的指标体系却是财政体制。从计划经济时代的统收统支“大锅饭”财政到80年代的“分灶吃饭”的财政包干,再到1994年以后在全国实行的分税制,我国的财政体制已经发生了革命性变化。无论是财政包干体制还是分税制,说到底都是财政分权,尽管分税制大大提高了中央财政在全国财政收入中的比例,即从从1992年的20%左右提升到目前的50%左右。如有些研究人员所说,财政分权、尤其是分税制的两个最明显的结果是:在中央-地方关系上,中央直接管理经济的作用下降而宏观调控能力增强,地方政府的作用加强;在政治-市场关系上,削弱了政府的作用,加强了市场的作用。[12]

  地方政府从过去的代理人到今天的利益主体角色、市场从过去的辅助性角色到今天的主导作用,已经成为一种新的制度安排,而这样的或类似的制度安排所导致的理论话语就是“财政联邦主义”、甚至是“维护市场型联邦主义”即“经济联邦主义”。在国内政治中,分权不等于联邦主义,或者说联邦主义也不是简单地等于分权。但是,分权是联邦主义的重要基础,当地方政府是有选民直接选举的时候,或者说地方政府通过法律规定而获得一定程度的地方性政策的自主权和自主的财政权时,中央-地方关系就可能演变成以契约为基础的合作和讨价还价关系,而这些就符合前述的联邦主义的内涵。因此,联邦主义与财政分权、政策分权和政治分权的举措呈正比例关系。[13]因此,把分税制下的中央-地方经济关系描述为财政联邦主义,并非是经济学家的心血来潮,已经是我国经济学界的一种共识。

  财政联邦主义主要是基于资源配置这样的典型的传统的经济学观念而分析财政分权问题。但是,如果说中央-地方关系不是单纯的政治-法律关系,它同样也不是单纯的经济关系,资源配置从来不是单纯的经济关系,政治关系和政治家的偏好对于资源配置结果至关重要,因此必须从政治经济学的角度才能有效地认识资源配置。在比较研究18世纪的英国、19世纪和20世纪初的美国以及改革开放时期的中国的中央-地方关系基础上,理性选择制度主义代表人物温加斯特(Weingast)提出了“维护市场型联邦主义” (Market-Preserving Federalism)即经济联邦制。

  在温加斯特看来,传统上公认的联邦制的两个基本特征是:(1)一个政府内存在享有自主权的各级政府。(2)每一级政府的自主权都是制度化的,从而是联邦主义的约束能够自我实施。所谓“维护市场的经济联邦制”是在以上两个条件外再加上三个条件:(3)地方政府对辖区内的经济事务享有主要的管理权;(4)一个统一市场的形成,使得地方政府不能利用它们的经济管理权而制造贸易壁垒;(5)各级政府都面对着硬预算约束。

  上面的每一个条件都是“维护市场的经济联邦制”所不可或缺的。第一个条件清楚地界定了联邦制所必需的基本特征,但是仅有这一点是远远不够的,因为在仅仅依赖最高政府的自由裁量权的条件下,联邦主义很难持续,放下去的权力随时可以收回。在实践中,联邦制的一个主要问题是中央政府可能压制地方政府,因而一个可持续的联邦主义必须防止中央政府对地方政府的威压,这样就需要第二个条件。但是前两个条件只是关于联邦主义的一般变量,没有涉及对经济问题的权限,因此需要加上后三个条件。对中央政府所具有的改变、解除或伤害联邦制的能力若缺乏制约,就会大大弱化联邦制的自我维持能力。一个有生命力的联邦制必须解决这个难题,一个重要的途径是中央和地方政府都面对硬财政预算,使它们不能出于政治目的而无休止地超出预算,导致宏观经济环境的不稳定。[14]

  在引入地方政府之间的竞争时,“维护市场的经济联邦制”经济效果是:第一,地方政府之间的竞争会使地方政府努力提供一个良好的环境以吸纳经济要素;第二,硬预算约束意味着地方政府可能破产,地方政府因而在财政上慎重行事;第三,地区间的竞争还意味着,没有任何一级政府拥有对其经济政策制定的全部垄断权。第四,地区之间的竞争无疑会约束强大的中央政府的经济功能,但是这种约束必须建立在制度之上,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《社会科学研究》2007年第3期

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