桂华:农田水利设施产权改革之困与双层经营体制合理性

——以宜都“小农水”改革为例
选择字号:   本文共阅读 1682 次 更新时间:2011-06-09 17:09:37

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桂华 (进入专栏)  

  

  近年来,国家以各种途径大幅度增加了对农田水利投入,偿还分田到户以来在水利上的“欠账”,其中,小型农田水利投入逐渐成为国家水利投入的重点。水利设施建成之后,如何管理是摆在国家与地方政府面前的重要问题。

  1981年中央就提出将水利工作的重心从建设转到管理上来,1983年正式确定了“加强经营管理,讲究经济效益”这一水利工作思路,之后近30年的水利工作都是在这一思路下展开的。2002年国务院体改办下发《水利工程管理体制改革实施意见》,明确提出“小型农村水利工程要明晰所有权”,2003年印发的《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》和2005年印发的《关于建立农田水利建设新机制的意见》中,都提出要对小型农村水利设施进行产权改革,明确所有权,落实管护责任主体,通过赋予农民使用权和经营权来调动农民投资投劳进行水利建设的积极性,从而形成农田水利建设管理的良性运行机制。

  农田水利是要为千家万户的小农提供稳定、低风险、可持续、低成本的生产基础。小型农田水利设施的产权改革改革能否实现这一目标,是本文讨论问题的基点。本文以宜都市“小农水”改革经验为基础,探讨小型农田水利设施产权改革之路为什么走不通,并从今日农田水利之困反观何为“统分结合的双层经营体制”,由此而提出农田水利上的集体责任制。

  

  一、宜都“小农水”改革

  

  宜都市的小型农田水利设施产权制度改革曾引起了社会的广泛关注,“受益户产权共有制”这种产权改革形式,作为“宜都经验”正在全国被推广开来,并吸引了大批专家学者和政府官员到实地进行考察学习。2010年4月份,笔者在宜都市姚家店镇进行了实地调研,[1]发现农田水利设施的产权化改革存在诸多的问题,不宜推广。

  

  (一)姚家店的水利概况

  

  姚家店镇地处陆城城郊,北邻清江、长江,雅来复线贯穿境内,政府所在地距市区1公里,属宜都市的中心地带。全乡下辖行政村10个、居委会1个,村民小组54个;住户7594户,人口总数23346人,农村劳动力16511人;版图面积67平方公里,山林面积4500公顷,水域面积2500亩,耕地18925亩,其中旱地7210亩,水田11715亩。[2]

  姚家店的农田水利具有以下几个特征。本地区雨水较丰沛,姚家店位于清江与长江的交汇地带,水利资源丰富;与丰富的水资源相配套的是,拥有较多的水利设施,如排灌站、提水站、堰塘、渠道、垱坝等;水利形态多样,影响本地水利的另外一个重要条件是丘陵山区地形,本地遍布着相对高度低于400米的山脉,经过历史上长期的农业生产与建国后的农田水利设施建设,形成了与“塝田”、“冲田”、“畈田”相适应的水利条件;小农生产,本地人均耕地面积狭小,以2009年本镇农业统计年报的数据计算,全镇人均耕地面积不足0.84亩,户均不足2.57亩,家庭收入中,农业收入所占比重较小。

  上述四个方面决定了本地区农田水利的基本性质。首先,丰沛的水利资源与较小的农业生产规模,使得本地水利资源可以满足常规年景的生产需求。其次,丘陵山区地形中林地与耕地的相间分布,使得水资源分配均衡。小农生产方式具有“船小好调头”的优势,农民可以根据每块田地的水源条件合理安排农业生产结构,降低了对农业水利的依赖。本地的农田水利可以概括为,基于丰富水利资源的丘陵山区小农耕作方式下非粮食主产区的水利。

  

  (二)小型农田水利的产权改革

  

  宜都市的小型农田水利设施产权改革最早发源于姚家店镇。在改革之前,村组集体将堰塘、河垱、泵站等小型农田水利设施承包(委托)给个人管理、使用,出现以下三个方面的问题:一是有水利工程,但无人管;二是管理不到位,尤其是跨区域的水利设施;三是无钱管。小型农田水利与老百姓的生产生活关系密切,“究竟怎么管理,用什么方式管理”,一直困扰着基层政府和水利工作者。姚家店水利服务中心的刘主任回忆说:“我们当时就在想,公家管不好的给农民管行不行,田分了、地分了,堰塘渠道分下去行不行、泵站分下去行不行、河垱分下去行不行,具体怎么分,分到哪个程度。”围绕着这些问题,姚家店镇组织相关人员于2004年8月到12月份进行水利调研。正好2005年中央一号文件又明确提出:“加快小型农村水利工程管理体制改革步伐。推进农村小型基础设施产权制度改革,要充分尊重农民意愿,维护工程原受益者的合法权益。”2005年5月份之前,姚家店镇正式在黄莲头村进行“小型农田水利设施产权制度改革”的试点。

  2005年的产权改革试图通过明晰产权,激励农户对自己的水利设施进行建设维护。具体的改革方式是,将堰塘、河垱、泵站、末级渠道等分给受益的农户管理,农户具有管理权和使用权,但所有权还是属于集体。

  受益户是按照“由田找人”的方式确定的,根据过去的耕作习惯,每口堰塘可以灌溉哪些田块都是确定的,再通过田块确定受益户。参与改革的水利服务中心的刘主任说,确定受益户范围时秉着的原则是“尊重历史,当地人都知道,解放前每口堰塘灌溉范围;另外,要尊重水系,还要照顾到1980年代以来水系的变化,以及技术变化带来的水系变化”。在初步确定受益户范围后,村里要将划分方式进行公示,通过几轮征求意见,在群众中形成排灌系统的共识,形成明确的受益范围。然后由每处设施的受益户推选出一个法定代表人,负责与村里签订产权合同。

  2005年,黄莲头村的所有的小型农田水利设施都产权改革到户了。黄莲头村的小型水利设施概况见表一。[3](表1)

  通过改革,村组集体将小型农田水利设施的使用权和管理权无偿地划拨给受益的农户共同所有,产生出“受益户共有制”这一产权模式。之后,宜都市又为农户印发了“市政府颁发的《农村小型水利设施权属证书》,从此小型水利设施的所有权、使用权有了明确的规定”。[4]截止到2010年,姚家店的10个村都对小型农田水利设施进行了产权改革。

  

  二、产权改革之困

  

  产权改革的核心是,在村组集体保留设施的所有权的前提下,将小型水利设施的使用权进行分割与明确化,由受益户进行管理、使用和维护。改革的目的是通过明确使用权与管理权,来提升受益户管理和维护水利设施的积极性。实践证明,产权改革的作用是有限的,不能从根本上解决水利设施建设与管理问题。“受益户共有制”只不过是通过合同与权属证书将“受益户”范围明晰化,将实际的使用变成纸面上的使用权,这种产权变革不能从根本上提升农户对水利建设的积极性与管理的责任心,并且这种改革限制了村组集体对水利设施的管理权力与管理责任,却因法权的分割而破坏水利的系统性。

  

  (一)产权改革与农民建设水利的积极性

  

  在制度设计上,产权改革之后,“受益户”对水利设施具有了较长的预期,能够保证“谁投资,谁受益”,按理说可以激励农民投入水利建设。但实际上,产权明晰仅仅构成农户进行水利建设必要条件而非充分条件。在产权明晰的前提下,只有当进行水利建设可以获得较高收益时,农户才会投入。

  黄莲头村的167口堰塘中,只有79堰塘得到整治,其它的堰塘与产权改革前无异。得到整治的79口堰塘获得了省级“民办公助”项目资金,而那些未获得项目资金的水利设施,虽然也通过产权改革而明确了“责任主体”,但却没有得到整治。与此相同的是,整个姚家店镇的10个村中,只有3个村获得“民办公助”项目资金,也只有这3个村的小型水利设施得到整治。以上事实足以说明,产权改革并不能够直接推动农户进行水利建设。

  在产权改革之前,每年放水灌溉之前,受益的农户会自发地组织起来,对渠道进行清淤,对堤坝进行修理等。而产权改革之后,农户的投入也仅止于此。前面已经介绍了,姚家店水利资源丰富,并且人均耕地面积小,水利条件较好,既有的水利设施条件能够满足常规年景的灌溉需求。因此,农户没有必要对水利设施进行过多的投入。相反,2010年1月份,我在湖北荆门地区进行水利调查时,发现那里的农民对水利建设投入的积极性极高,每家每户购置1000-2000元的水泵、水管等灌溉设备,还要花上5000元打机井,花1-2万元挖堰塘。[5]荆门地区并没有对小型农田水利设施进行产权改革改革。荆门地区人均耕地面积达2-3亩以上,户均达10亩以上,每户每年种田收入达1-2万元,水利投入的回报高,所以农民有水利投入积极性。

  荆门与宜都分别从正反两个方面说明了,产权改革与农民对水利建设的投入并无直接的关系。决定农民是否投入水利建设最主要的因素就是,投入是否合算,是否能够赚钱。将产权改革作为“农田水利建设新机制”是“一厢情愿”的想法,不符合实际情况。

  

  (二)产权改革与农民管理水利的责任心

  

  在分田到户之后,村组集体在堰塘与泵站等小型农田水利设施上,实施了承包(委托)管理模式。堰塘一般交由责任田在其附近的农户管理,承包的农户每年向小组上缴几十元钱,可以在堰塘中养鱼,作为管理回报。但管理农户要保证其他农户的用水,在干旱时候养鱼要服从灌溉的需要,管理的农户还要负责旱季蓄水,并在下暴雨的时候放水,避免堰塘被冲毁。堰塘的所有权属于小组,承包的农户只具有管理权,且不能够改变堰塘的用途,这种模式一直持续到2005年。

  2002年的《水利工程管理体制改革实施意见》将小农水改革的意义总结为:“通过明晰工程所有权,落实使用权和经营权,加强了工程管理,充分发挥了工程效益,增加了农民收入,改善了农民生活条件,较好地调动了社会各界特别是广大农民参与农村水利工程建设和管理的积极性。”宜都市的改革实践表明产权改革也不能提升农户对水利设施进行管理的责任心。

  水利设施产权改革之后,受益户进行协商,将水利设施承包(委托)给其中的一个农户管理。这个农户被称为“堰头”,要负责对堰塘等进行日常管理维护,防止被毁坏。实际上,产权改革之后的管理模式与之前是一样的,产权改革之前是村组集体将水利设施承包给个体管理,产权改革之后是“受益户”联合起来将其承包给个体管理。

  调查中发现,大部分农户对于划拨给自己的堰塘、渠道等并无热情去管理。出现这种情况的原因在于,堰塘等管理的好坏对自己的农业生产影响不大。与水利建设一样,决定农户对水利管理责任心的不是是否产权改革,而是能否获得较高的收益。

  

  (三)产权改革与农田水利的系统性

  

  水利是一项系统的工程,需要大中小型水利设施之间的协调。水利是农业的基础,是人类生产生活的基础,农业和水利都是人类改造自然的成果。人民公社时期,在自然条件和原有的水利条件的基础上,利用人力物力,新建水库、渠道、堰塘、垱坝等,将既有的水利设施利用起来,连接起来,提升了水利的系统性与规模性。新中国成立之前,大部分地区的地方性的与农业生产直接相关的水利设施不仅规模小,而且分散,缺乏系统性,比如当时的一口堰塘就灌溉周围十几二十亩的田地,一条河沟就管一条“冲”等,自然形成的与人工开放的水利设施之间缺乏联系,是孤立存在的。人民公社时期通过国家组织化力量,动员人民搞水利建设,使得水利具有规模性与系统性,极大地提升了排涝和抗旱能力,是人类生产力的一次飞跃。

  本地区在解放前就有发达的小型农田水利设施,人民公社时期,通过在渔洋河上修建拦水坝,并修建幸福渠干渠和支渠,将渔洋河的水引到村中,再通过村内的堰塘、末级渠系,将水分配到田间地头,解决灌溉死角。在易涝地区也是同样的道理,通过渠系、排灌站的建设,将区域内的水排至大江大河中,比如,姚家店的红湖排灌站将6000亩地域的水排至清江中,使该区域成为良田。

  产权改革改革,使得小型水利设施的产权性质发生了变化,在制度层面分割了大、中、小水利设施之间的联系,导致水利系统性的瓦解。在空间上,每口堰塘只管周围的十几二十亩田,农户不再使用渠道而是通过水泵来抽水灌溉,农田水利又趋于分散性和小型化,水源没有保证了,农业生产成本提高,抗灾能力下降,农业生产缺乏稳定性,真所谓“一夜回到解放前”。

  产权改制之后,村内的小型水利设施之间的联系被破坏,与之相伴随的是整个村组的社会性被破坏,比如,以前还能够统一利用幸福渠放水,产权改革之后,每个农户有不同的水利条件,导致不同农户之间无法形成利益共同体。村组这一水利单元瓦解之后,农户成为独立的水利主体,是否用水、如何用水成为个体农民自己的事情。通过产权改革,农民成为水利设施的“法人”,(点击此处阅读下一页)

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