王建勋:地方自治:民主社会的根基

——《大家西学:自治二十讲》原序
选择字号:   本文共阅读 948 次 更新时间:2011-06-06 21:25:05

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王建勋 (进入专栏)  

  

  自治(self-governance),即自主治理,意味着个人或者共同体自行管理本人或者本共同体的私人或者公共事务。自治,是相对于“他治”而言的;后者意味着他人或者他共同体管理某个人或者共同体的私人或者公共事务。

  一般而言,自治首先意味着个人的自治,即个人自主决定自己的生活方式、理想目标、职业选择等。其次,自治意味着共同体的自治,即共同体的成员自主决定本共同体的公共事务。个人的自治,主要针对私人事务而言,而共同体的自治,则主要针对公共事务而言。尽管个人的自治极其重要,但它与“(个人的)自由”等理念在内涵上有些重合。因而,在本书中,我们主要是在共同体的层面上使用“自治”这一概念的。也就是说,这里的“自治”意味着某个共同体的公共事务由本共同体的成员来自主治理,而非由本共同体以外的人或组织来治理。

  还应指出,尽管个人自治在某种程度上讲是共同体自治的前提和基础,但是历史经验表明,并不是个人自治得到了充分发展后才出现了共同体自治,并且,共同体自治为保护和促进个人自治功不可没。或者,至少可以说,共同体自治和个人自治在很大程度上是同步发展、互相促进的。从这个意义上讲,强调和关注共同体自治是非常重要的。

  当(民族)国家在近代兴起以后,共同体的自治在很大程度上表现为地方自治,即地方共同体自主治理本地的公共事务,而不受或者很少受到国家或者中央政府的干预。地方自治的核心,在于地方共同体的成员根据本地的社会政治、经济、文化、历史、生态等条件制定符合本地的公共政策,决定公共事务的治理之道。

  地方自治,意味着建立一个多中心(polycentric)而非单中心(mono-centric)的秩序。在一个多中心秩序中,无数个共同体根据本地的具体情况制定符合本地的公共政策,不存在一个所谓的“最高权力”中心;而在一个单中心秩序中,有一个最高的权力中心在发号施令,所有的地方共同体都必须服从来自该中心的命令,而不能自行决定本地重大公共事务的治理。从这个意义上说,一个多中心的秩序与麦迪逊等倡导的联邦主义高度一致,而一个单中心的秩序则与霍布斯等鼓吹的单一制和大一统一脉相承。

  地方自治的好处,在于让每一个地方自行试验符合本地的政策,让每一个地方的公民学会管理本地的公共事务。换句话说,地方自治,使每一个地方都变成了一所试验公民自主治理公共事务的学校。公共事务治理之道是,当每一个公民都学会并习惯管理地方的公共事务后,他(她)才能学会并习惯管理全国性的公共事务。法国思想家托克维尔敏锐地注意到了地方自治的优点。在考察了新英格兰的地方自治传统后,他指出:“乡镇集会之于自由,就如学校之于学问一样。它们将自由带到了人们的身边,并教他们如何享用。一个国家也许可以确立一个自由的政府,但是,没有地方自治制度,它不可能具有自由的精神。”在托克维尔看来,地方自治,乃自由民主社会的根基。

  当然,地方自治还有其他许多好处。比如,当一个地方的政策试验成功时,会给其他地方带来学习效仿的机会;当一个地方的实验失败时,它也不会殃及到其他地方。还有,在一个尊重地方自治的社会里,人们可以更好地根据自己的偏好选择在某个地方生活,因为各地的政策迥然不同。当一个地方的公共政策或者公共服务,不能令某个公民满意时,他(她)可以选择离开这个地方,到别的地方去生活。简言之,地方自治,使得公民的“出口选择” 和迁徙自由具有实际意义。

  地方自治的逻辑,在于知识的地方性特征。二十世纪最出色的思想家之一 – 哈耶克发现,知识,尤其是那些具体事务的决策所需的知识,具有明显的分散性和地方性特征。这些知识是关于某些特定的人或事物在某个时间和地点的信息,也就是哈耶克所说的“有关特定时空的知识” (knowledge of particular circumstances of time and place) 。这些具有地方性的知识,是分散在每个人手里的,所以恰当合理的决策必须由这些人作出,或者需要他们的积极配合。换句话说,知识的分散性和地方性特点要求,决策的制度安排应是分散式或者分权式的,或者说,是多中心式的,因为没有一个机构或者个人,能够掌握这些分散在无数个体手里的知识。据此,哈耶克指出,合理决策的制度架构应当是地方分权式的,而中央集权及其极端的表现形式 – 计划(命令)经济,是无法创制出一个理性且公正的秩序的。

  知识的地方性意味着,关涉局部利益的决策最好由地方来进行,因为地方的人们和机构更了解当地的政治、经济和社会条件,更了解当地的人们需要什么。换句话说,知识的地方性意味着,有效且适当的治理模式是“地方自治”。

  地方自治,滥觞于古希腊罗马时代的城邦治理。中世纪时,伴随着欧洲封建主义的盛行,地方自治的理念和制度日渐发达。大约自十一世纪始,在欧洲兴起了数百个大大小小的自治市或者城市共和国(city republics),诸如英格兰的伦敦、法兰西的巴黎、意大利的威尼斯和佛罗伦萨。这些自治市或城市共和国具有高度独立性,可以行使立法、司法、行政等各项权力。

  这些城市很多是建立在成文宪章(charters)基础之上的,它们规定了城市的政府组织结构,以及公民的许多根本权利和自由,诸如投票权和持枪权等;这些城市政府的权力是有限的,且经常在行政、立法和司法机构间分权制衡;许多城市都由公民大会治理,官员都是定期选举产生的;法官可以终身任职,并且司法审判程序逐步走向理性化;未经法律程序,不得擅自捕人下狱;外来移民在城里居住一定期限后,享有与本地公民同样的权利;公民的自由和权利,包括对一些封建义务和税收的豁免,包括对王室特权的限制,还包括参与到市政治理过程中;公民的义务应是事先载明的;等等。

  从1215年的英国《大宪章》中,可以窥见中世纪地方自治传统的盛行。这部被称为“人类历史上第一部宪法性文件”的第十三条规定,伦敦城及其他各城镇享有其自古以来的自由和习惯。

  近代以降,当以中央集权为特征的(民族)国家在欧洲兴起之后,地方自治的传统受到一定的削弱,但这种传统在瑞士等地继续存在。当英国及欧陆国家的清教徒自十七世纪移居北美之后,他们在新英格兰地区建立起自治的乡镇社区,自主管理当地的公共事务。他们制定地方宪法,召开乡镇大会,选举和罢免政府官员,参与司法裁决纠纷。在长达一百五十余年的殖民地历史中,他们制定了几百个规范乡镇市州自治的宪法性文件,从1620年的《五月花号公约》,到1638年马里兰的《人民自由法案》,到1639年的《康涅狄格基本法》,到1641年的《马萨诸塞自由宪章》,再到1701年的《宾西法尼亚自由宪章》,等等。

  今天,那些实行联邦主义并被认为是自由民主社会典范的国家,诸如美国、瑞士、加拿大、澳大利亚、德国、奥地利等,都有着坚实的地方自治传统。英国等虽然在形式上未采联邦制,但其地方自治的长期历史和实践却是公认的,更别说苏格兰的高度自治了。欧盟的发展似乎也是在迈向一种联邦主义,既要避免国家间频繁的冲突和战争,又要保全地方自治和个人自由。

  本书的编辑以地方自治为主线,选择篇章的标准以对地方自治论述的经典性、精辟性、独到性为圭臬。这些篇章,有的来自严肃的学术研究,有的来自普及性的读物;有的侧重于理论探讨,有的侧重于实证考察;有的是公认的经典,有的是当代的佳作。从时间宽度上看,本书选择的篇章内容涉及自古希腊尤其是中世纪以来欧美诸国的历史经验和当代实践。下面对所选篇章作一简单的介绍。

  托克维尔在《论美国的民主》中,对新英格兰地方自治的论述堪称经典。在考察了新英格兰后,他发现美国民主的根基,在于其乡镇制度和地方自治传统。乡镇充当着民主训练的学校,人们在那里实践民主的治理方式,在那里学习自由的精神。这种地方自治传统,使得美国成为一个“社会为其自身而自主治理”的典范。他指出,在英美,人们将国家的力量与繁荣归因于众多的理由,但他们都将地方自治的好处摆在第一位。在其《旧制度与大革命》中,托克维尔阐述了地方自治的衰落与法国专制政体的起源,也谈到了中世纪法国的地方自治传统。

  除托克维尔以外,另两位法国自由主义思想家也注意到了地方自治(或联邦主义)的重要性。孟德斯鸠发现,当一个共和国太小,易为外部力量摧毁;当一个共和国太大,则易为内部缺陷破坏。因而,在《论法的精神》中,他倡导一种既尊重地方自治又能够抵御外力的联邦共和国。同时,贡斯当在一篇短文中,也提出建立一种尊重地方精神的新型联邦制,主张国家、地区和社区的权力都应在各自的范围内行使。

  在美国,对地方自治和联邦主义的经典论述当属麦迪逊等人的《联邦党人文集》。美利坚合众国的国父们认识到,一方面要保护地方自治和个人自由的传统,另一方面要保卫自身安全和促进贸易流通。这需要建立一个联邦主义共和国。联邦主义的核心在于,尊重和养育地方自治的精神,为保护人们的自由设置一个双重安全阀。本书选择的两篇麦迪逊的短文,极好地阐释了美国联邦政府的性质和复合共和国的理论。当代政治学家文森特·奥斯特罗姆在其《美国联邦主义》中,则发展了麦迪逊等人的联邦主义和地方自治思想,提出了建立多中心秩序的构想。

  当然,要想了解美国地方自治传统的起源,还应读一下拉维奇教授写有精彩简介的1620年《“五月花号”公约》。同时,布尔斯廷在其《美国人:开拓历程》中则提出了新英格兰地方自治的宗教基础—教会自治主义。

  英国著名政治学家詹姆斯·布赖斯在其名著《现代民治政体》中也对地方自治有着经典的论述。象托克维尔一样,他也认识到,地方自治是民主最好的学校及建成民治政体的最好保证。他敏锐地指出了地方自治的好处,认为地方自治能够帮助人们养成对公共事务的关心,并使他们具有合作的精神。他对瑞士的地方自治传统也有精彩的讨论。

  中世纪的地方自治,尤其是城市自治,十分发达,曾有“城市的空气使人自由”之格言流行。不少历史学家对此都有精彩的论述。法国著名史家基佐在其经典《欧洲文明史》和《法国文明史》中详细讨论了对中世纪的城市获得自治的历程,甚至对比了古罗马的自治市和近代自治市的差别。比利时历史学家皮雷纳的《中世纪的城市》是一本论述中世纪城市起源和自治的经典小册子。美国中世纪史专家汤普逊在其《中世纪经济社会史》中也对中世纪城市的兴起进行了栩栩如生的描述。法学家伯尔曼,在其当代经典《法律与革命》中,则从法律(城市法)的角度对中世纪的城市自治进行了精辟论述。美国著名通俗历史学家房龙在《人类的故事》一书中,生动活泼地讲述了古希腊和中世纪的自治故事。

  还有,美国当代学者科恩在《论民主》一书中,从理论上阐释了民主即自治的原理,并分析了自治与他治的区别。瑞士学者内夫的文章《联邦主义与地方自治—建构一个没有中心的社会》,则重申了联邦主义和地方自治的价值,并提出了建立一个非中心秩序的构想。

  至少自近代以降,中国是一个“大一统”和中央集权的国家,地方自治的理念和制度不甚发达。西方诸多民主国家的经验表明,地方自治乃民主社会之基石。倘果真如此,中国之民主转型恐怕离不开推行地方自治之努力。当每一个地方,从村庄到乡镇,从县市到州省,都能奉行自治,都能实践民主治理方式的时候,举国社会实现民主恐怕不晚矣。推行地方自治,需要我们认真考察西方若干个世纪的丰富经验,需要我们认真阅读先贤前辈的经典文献。此乃编辑本书之宗旨也。

  

  (说明:笔者所编《大家西学:自治二十讲》2008年1月由天津人民出版社出版,付梓时“编者序”被做了不少删改,一些读者朋友对序言中的用语和表达,尤其是最后一段,表示不解,兹声明:本文是我交给本书编辑的序言原文,出版后“编者序”中的最后一段话并非我写。对由此给读者朋友造成的不便和烦恼,我在此表达深深的歉意。——王建勋)

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