丁学良:政治改革与经济改革须携手并进

选择字号:   本文共阅读 6104 次 更新时间:2004-09-09 00:24:09

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丁学良 (进入专栏)  

    

  记者:改革开放以来,珠三角地区的政府改革力度一直居于国内领先地位,最近也不断有新改革的消息见诸媒体,你对珠三角的这些改革举措有何评价?

  

  丁学良:关于珠三角的政府改革,媒体有所报道,但我没有对珠三角的政府改革做第一手的调查,没有把握作出一个准确的判断,即:哪些起到了实际的效果,哪些只是意向,哪些是媒体的夸张。

  

  比如,我看到一个报道,说广东某市把政府的红头文件变成公告的形式,使得与经济发展相关的最重要的政策、规章能够尽快为外商和公众所知晓,而不是通过原来那种层层下达的方式。我觉得这种改革就很好,能增加政府的透明度。如果报道属实,那是很大的进步。

  

  又比如,珠三角某地要给镇长一级的官员一年50万元的高薪,以便养廉,凤凰电视台为此请我评论。我的观点是,假如这个报道不夸张,那就必须同时讲清:要使官员廉洁,还有很多其他的因素,仅仅有高薪是不够的;如果没有其他机制同时存在,不要说年薪50万元,500万元也不够。“高薪养廉”只是一个简化了的口号,它最初提出是在一个特殊的政治和法律环境里。要达成这一点,需要其他制衡因素存在的外部制度环境。当“高薪养廉”简化成一个口号之后,很多人就忘记了它所依赖的完整的外部制度环境,对这句话产生误解,以为高薪就能养廉。如果这样把口号移植到中国是不行的;没有完善的监督制衡机制,低薪会导致腐败,高薪也会导致腐败。这不是理论上的推导,你可以看看这六七年来公开报道的腐败案件,贪污几百万还不够,几千万都不稀奇,贪污的金额多到上亿。因为包括我本人在内,绝大多数人对钱都有“多多益善”的心态,不是说这钱自己和家庭够用就行了。正常的人对金钱的欲求 (wants) 是没有止境的,虽然他们的需求 (needs) 是有止境的。

  

  学者和严肃的新闻媒体如果不把这个道理讲清楚,只会误导公众。

  

  记者:前一段传出深圳要试点行政三分制的消息,它指的是在行政机关内部分为决策、执行、监督三大部门,互相制衡,希望借此解决长期存在于行政机关内部的滥权现象,你认为它会有效么?

  

  丁学良:我只能说,任何一个庞大的政府系统的内部分权和相互监督,有总比没有好,但它们的作用是相当有限的。因为道理很简单,行政系统有它的整体利益,这个整体利益相对于全社会来说,却是特殊利益,它需要行政系统之外的力量进行监督和制衡。要靠立法机关、司法机关,要靠媒体、公民对行政系统的用权状况进行公开的监督。

  

  记者:内地已经有人认为行政三分制和中国国情不符,难以贯彻实施。也有人在质疑行政三分制的有效性,担心一旦实行,会使行政机关的决策更没有效率。是不是在中国这种体制下,改革的成本很高?

  

  丁学良:实事求是地说,对这个改革设想的批评,可以从任何一个角度提出来,可以从相当保守的角度对它批评,也可以从更加开放的角度对它批评。可以从这个改革走得太快的角度对它进行批评,也可以从改革得太慢这个角度对它进行批评,每一种批评都是有部分根据的。但即便如此,我仍然认为,尝试着改一下总比一点不改好。至少我们可以吸取一些经验,以便找到效果更好的改革途径,为明天的尝试提供参考。

  

  至于这个改革可能造成行政效率下降这一点,必须从更高的立足点上谈一下。你看看现在的发达国家,行政决策相对很慢,但它是在法治的框架和约束下进行的,不是一人说了算、马上层层下达那种方式。在一个民主的法治的架构之下,分权的制度安排,其目的不是使行政部门行使权力变得更有效,而是为行政权力的使用制定重要的界限,从而防止权力的滥用,这是一个基本的价值取向。

  

  我们再看看在什么情况之下,行政效率才变得头等重要?在发达国家,只有在遭遇外敌入侵或内部大动乱等紧急状况之下,行政决策的效率才暂时压倒了其他方面的政治价值——比如对公民权利的保护等。这也就是“9·11”之后,为什么美国会一下子通过紧急法令,因为那个国家遭遇了紧急状况。但这些紧急法令实行不到一年,就遭到美国的学术界、媒体和公民团体的广泛质疑,认为是不是给行政部门太大的权力了?

  

  这就是说,在一个现代的分权制衡体制下,行政效率不应该始终是压倒一切的目标。在世界近代史上,所有的对公民权最严重的破坏,都是在提高权力行使的效率的口号下实施的。希特勒就是先借口德国在特定的时候有威胁,然后把威胁说成是一种常态,不断摧毁对权力的制衡机制,提高决策的效率直到他一人独断,结果全国民众就成了受害者。忘记可怕的历史教训是最可怕的。

  

  记者:你现在去珠三角,感觉那里和20年前的差距有多大?

  

  丁学良:20年前我没有去过珠三角。我第一次去是在1993年,最后一次去是在2001年。这八年我感觉最大的变化是在有形的物质方面,无形方面的变化要滞后得多。我无法知道政府内部运作情况的改变,但从一些简单的例子也可以看出那里社会的管理状况,比如交通,我就看不到珠三角政府在保障行人安全过马路方面作了多少实事。再比如,我在珠三角住的宾馆——中档或以上——普遍不隔音,显然是建筑偷工减料所致。还有就是吃野生动物。

  

  2001年在过海关时感觉程序比1993年简化得多,有进步,这在一定程度上是拜电脑设备的普遍应用之赐。我仍然对海关的程序有很大的意见,香港和珠三角虽然相隔很近,但差别实在太大,关这边和关那边的反差非常强烈。应该好好学学香港的城市管理经验。

  

  香港差不多有两点是世界最高水平,一个是在人口密度如此之大的地方,如何提高土地的使用率;中国大陆大部分城市土地是稀缺的,但在土地的规划和使用方面普遍水平很低。第二,香港的车辆密集程度位于世界前列,但香港很少塞车;而北京天天塞车,深圳也塞车,上海也塞车,我去过的大陆几乎每一个大城市,都在抱怨塞车。这根本上不是道路硬件、而是交通管理水平低造成的问题。

  

  记者:你觉得香港可以为珠三角的改革提供哪些有益的借鉴?

  

  丁学良:中国内地的改革,香港可以有部分参考作用,但不能提供全盘的参考。香港是一个奇怪的状况,它从来没有民主制,但法治和自由是相当进步的。在世界的近现代史上,香港算是一个异例。

  

  我们看看英国在亚洲统治过的几个地方——印度、香港、新加坡。印度是在甘地的非暴力不合作这种强大的本土抗议浪潮下,促使英国放弃了殖民统治,而从那时起就开始了民主化。在印度开始实施民主制度时,它的经济发展和教育状况都远低于中国今天的状况。虽然这个国家每到大选的时候,局部常会有一些小的暴力活动,但从整体上讲,这个国家没有出现大的动乱。在印度,民主和自由是相辅相成的。

  

  新加坡也是以本土的抗议运动,导致英国放弃对整个大马来西亚的统治。英国离开之后,反抗殖民统治的本土力量迅速掌握了权力,他们继承了英国殖民主义实施的对当地最严厉控制的法律制度,没有实行印度那样的民主制度,对自由的限制方面也大于印度。

  

  而香港没有发生非常强大的本土性的反抗。我曾在天则经济研究所做过一个报告,说在所有对殖民主义的抗议动因中,最强有力的是民族主义。中国近代的长期战乱和动荡,使香港人觉得自己的处境还不算最坏。虽然他们的政治权利受限制,但身家性命、发家致富有保障。像香港这样没有民主而有基本的法治、自由的状况,还因为是英国殖民者在统治的后期,实行了局部的本土化——比如华人可以进入政府的一定级别的高层,英国很多的法规制度也进入香港,香港的司法系统是独立于行政部门的,香港媒体对行政系统有比较自由的监督。有了这些,香港才形成今天这种没有民主,但有基本法治和自由的状态。

  

  内地的城市如果要学香港,首先要学习香港怎么运用法律解决问题。中国这些年在法制建设上的确有许多进步,但仍然没有把一切的法律规章置于宪法之下,对宪法的尊重不够。尊重宪法对一个国家的长期稳定和发展太重要了。内地要学香港,还在于媒体能否有更大程度的开放——发挥它们在宪法之下的“公器”作用。

  

  记者:有人认为中国的改革已走到尽头,以前的改革是一个大家都得益的过程,但现在每一项改革都有一大批既得利益者的利益受损,改革没有动力了。

  

  丁学良:这种说法在20世纪80年代末就有。任何一项大的改革都会遭遇瓶颈:改革者先把一些亟待解决的问题找到暂时的处理方法搞定,但根本的问题没得到处理,或当时条件不具备,或主观上不愿意。到后来又发现,那些比较好走的捷径、小路已经走得差不多了,剩下的都是深层次的制度性的改革——这乃是改革的通则。但中国改革走到这一步,已经到了不继续改革就没有出路的程度;这种情况下,还是有一个以上的抉择的。这也是一种动力。如果决策者能够明智地不让社会的矛盾积累到太激化,还是有新路可走的。比如孙志刚事件,最终导致收容遣送办法被废止,缓解了社会的很多矛盾,并不像一些人过去渲染的那么可怕,一废那些旧法规就天下大乱。这对中国的全局有普遍意义:我们以前总说什么什么不能做,因为条件不具备、社会稳定受影响等等。但真的在决策者作出明智选择之后,会发现结果并不像原来渲染的那么可怕。

  

  如果体制上的问题解决了,其他的问题都是技术问题,容易理顺。如果体制上的问题不解决,只在其他方面着力,解决的问题很有限,而且成本往往非常之高。

  

  记者:有人担心在没有民主传统的中国一下子推行民主,会导致社会动荡,你怎么看?

  

  丁学良:我不赞成在中国这个社会,各地采取一样的办法和步伐进行民主改革,但我不同意没有民主传统的中国就此拒绝民主。正因为中国没有民主传统,才更应该用渐进的方式让民众尝试着把民主的方法应用于自己的社会和政治生活,慢慢地把民主制度建立起来。

  

  我们看看改革开放初期,很多人说,中国的传统文化就是反对商业和功利的,市场经济不符合咱们的国情。但事实怎么样?中国人现在几乎比世界上任何一个国家的人都有更强烈的对物质利益的追逐动力。20多年前,也有人说中国的禁欲主义使得男女很难发展出西方国家那种正常的两性关系,现在看,中国人对两性关系的态度比世界上大部分国家都更开放。这类没有经商传统、没有民主传统等等就不能起步的说法都是废话,你要想为中华民族做点事,就根本不要去理睬它们。

  

  中国如果推行渐进民主,很多改革会变得更有效。但这并不是说,中国只要一推行民主,所有的问题就会立刻解决。只有对民主抱清醒的、现实主义的态度,我们在进行民主尝试时,才不会用孤高的理想主义行事,才会“尝试——不成功——再尝试——小成功”地坚持做下去。

  

  记者:中国的改革多从试点做起,很多改革是先从珠三角那里开始试点,然后再推向全国,你同意这种做法么?

  

  丁学良:改革从试点开始,具有很大的合理性。任何改革,无论起初设想的多好,也难保证实施中不发生问题,实施状况肯定和设想的不大一样。就像一个美国将军说的,一切关于战争的最好的安排、设想,在第一枪打响之后就变得不太重要。为什么这么说?因为第一枪打响之后,战事的演化一定会超出人们的预设;无论我们如何用人脑、电脑模拟,战事的发展都不会完全按我们的设想进行。改革也近似于这种状况,所以从某种程度上讲,利用试点的办法,选择一个城市试验以求得到经验,然后向其他地方铺开,是值得肯定的,应该坚持。

  

  但这并不等于说,在中国这么大的国土上,只有珠三角等地的少数城市才可以进行试点,应该在更多的地方进行改革试点。

  

  记者:假定让你做一个改革的设计者,你觉得中国目前比较迫切的改革有哪些?

  

  丁学良:假定有机会做一个设计者,站在为中国总体性改革做点事的角度,我想我会首先在中国建立行政、司法执法部门与民众、媒体定期会面的制度。这不是让他们在一起讲客气话,而是让民众、媒体提出最近一段时间里司法执法、行政部门的问题,提出批评建议。同时,我会促成制定一部法规,规定媒体在哪些少数的领域暂时不能报道,除此之外都是允许的,特别是对各级权力人员滥用权力的监督报道。当然也要对媒体毁谤、侵权等行为作出限制。媒体有宪法规定的监督权力机关不良行为的权力,这样才能促成中国社会的良性运转。

  

  本刊特约记者 韩福东

  

  原载北京<中国改革>月刊,2004年第一期

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