丁学良:“政府公开与公众参与”学术研讨会书面发言稿

选择字号:   本文共阅读 7096 次 更新时间:2004-09-09 00:15:29

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丁学良 (进入专栏)  

                

  2001年11月10号,《国际社会科学杂志》编辑部和《中国社会科学》编辑部,在北京召开题为“政府公开与公众参与”的学术研讨会。我觉得这次会议的题目拟得非常好,时机抓得也很准。套用一句1970年代我们中国人常说的政治术语:这次研讨会是完全必要的,非常及时的!我因为在今年年初的时候,就已经答应在11月上旬去新加坡参加一个国际研讨会。会议以后,还想趁机去印度尼西亚,考察一下那里在1997-98年金融危机以后,他们的政府和国际金融机构试行的一些改革措施效果如何。所以,我不能来北京参加“政府公开与公众参与”学术研讨会,很抱歉。但是我想趁这个机会做一个书面的发言。发言基本上分成两个大部分。在第一个部分里面,我想从国内和国际两个角度,谈一下为什么对“政府公开与公众参与”这样一个主题,现在进行认真探讨是完全必要的,非常及时的。在书面发言的第二部分,我想结合国际上其他国家或者地区的一些相关的制度建设方面的经验,看看这些经验能够为我们在中国进行政府公开方面的实践,提供什么好的参考。

  

  第一部分,从国内角度来看,现在我们讨论“政府公开与公众参与”真是非常的必要。我们大家都知道,在过去一两年里,在国内的公众生活中,在中国的媒体上,很多人(包括一些领导人)都提出来这么一个重要的问题:像福建厦门远华那个大案,为什么能够在那么长的时间里,可以那么操作?牵涉到几百个高级的、中级的、基层的干部,卷进去的面是那么广,不仅仅是具体的一些负责经贸的,还包括其他方方面面部门里的人,都牵涉进去了。与这个案子同样引起国内各界高度关注并讨论的,是沈阳前市长、前常务副市长慕绥新、马向东的案件。这个案子到2001年10月中旬,经过审判,差不多把沈阳市政府的18个市局的一把手、二把手都给卷进去了。在国内报刊上多次看到人们提问:像这样的案子,涉及面这么广,牵涉到这么多干部,怎么可能在那么多年里,没有得到及时的监管?涉案者没有得到更早的惩罚?我想原因很多,但是绝大部分国内的讨论都同意,关键是在用人的政策、用人的措施、用人的制度方面出现了非常严重的问题。很显然的,在筛选重要干部的机制上缺乏透明度,在关键环节和过程上不公开,因此才使得一些早年就已经被其他的部门、其他地方的群众和媒体所老早公认为不适合担任重要领导职务的人,有机会担任重要的领导职务;使得在别的地方已经犯下严重过失的干部,还能够易地做官,并且得到提升。如果用人的制度和过程有相当程度的公开、透明度,如果在对干部的考察、监管、任命、提拔、调动方面,存在有效的公众参与的话,那么,像远华大案,像沈阳的大案,绝对不可能演化到后来的情况。

  

  所以,这两个大案给我们的启迪就是:政府公开与公众参与,从国内发展的角度来看是完全必要和非常及时的。只有政府公开与公众参与得到足够的实践,而不仅仅停留在纸面上,才能够,第一,减轻在我们中国对于各个层面的干部和官员进行监管的成本,这里的成本既包括财政的,更包括政治的、社会效果方面的。它可以减轻政府最高层对于中国这样一个庞大的国家,对于各级、各个部门、各个地区的官员日常监管的成本,为中央政府分担监管的责任。

  

  政府公开与公众参与,同时也会增加各级政府的效能和效益。“有效能的”英文应该是effective,“有效益的”是efficient,这两个概念是相关的,但不是完全一致的。“有效能”指的是,政府确定一项公共政策,它能够在所预期的时间里,把这项政策有力地推广下去、贯彻下去。“有效益”是指:给定政府运作的资源是有限的,它怎么能够把有限的资源,运用得恰到好处,产生最好的公共效应。我想,政府公开与公众参与如果能够在中国的政治生活和公共生活中得到稳步落实的话,将会大大增加中国各级政府、政府的各个部门施政的效能和效益。第三,政府公开与公众参与,也能够保护绝大多数中国公民的利益。这一点我想几乎不用作多大解释。因为政府公开就必须使政府施政的过程,从政策的制定到政策的贯彻、政策的验收各个方面、各个环节上,体现中国宪法对政府施政目标的界定,那就是:为中国绝大多数人民的利益服务。最后一点,我还要强调的是,政府公开与公众参与的落实,并不是像某些人所误解的或曲解的,目的是整干部、和官员过不去,给当权的、在位的人制造麻烦。如果我们从长时期来看,政府公开与公众参与,也会使中国绝大多数的官员和干部的利益得到更好的保护和促进。在我们中国的政治文化和政治传统中,对于个人犯不犯错、犯不犯罪,对于个人行为的解释,一直强调个人的道德责任。不管一个人地位有多高,如果他犯了错或犯了罪的话,中国人的第一个反应就会指责他道德素质很低。这种批评是有一点道理的。但是我们千万不要忘记,马克思早在年轻的时候,在发展他的历史唯物主义理论的时候就指出,更重要的是要揭示人们犯错和犯罪的环境、社会因素、社会根源;只有在这方面有了足够的剖析,并且找出相关措施,才能在整个社会层面上,减少个人犯错和犯罪的结构性的、社会环境的诱因。在中国,像远华案牵涉到几百个干部,沈阳那个案子牵涉到18个部门的一把手二把手,倘若在这些地区,政府公开与公众参与的政策得到早一点的重视和贯彻的话,很多牵涉到这两个大案的干部,在他们一开始犯错的时候就能得到适当的纪律和法律的警戒,不至于闹到后来,很多人被判死刑和死缓,更多的人被判长期的徒刑。从这个角度讲,政府公开与公众参与也能更有效地保护绝大部分官员和干部的利益和他们的身家安全。

  

  从中国与外部世界交往的国际角度来看,落实政府公开与公众参与也变得非常必要。我们都知道,中国很快就会完成加入WTO的程序,变成这个重要组织的一员。加入WTO,就使得中国对外部的开放,外部世界进入中国的市场,乃至进入社会生活、法律生活、文化生活这些方面,有着全方位的纵深推进。我们晓得,中国这样一个巨大的国家和市场,有这么多的人口,当我们在全方位上同外部世界之间进行更多的交往和接触的时候,就会产生一个新局势,就是中国国内现有的这些体制、制度的各个环节,政策也好,习惯的做法和习惯的思维方式也好,从此以后,再也不是关起门来自个儿玩了,而是和世界上重要的国家、重要的大公司、重要的国际组织在一起玩。当你关起门来自己和自己玩的时候,玩错了当然也会造成严重的损失,但是基本上是肉烂在锅里,或者说,出了问题是在船的内舱里,不会影响到船的整体的航行和安全。但是中国加入WTO以后,同全世界全方位地互动,在这样一个大的前提条件下,如果国内的体制、制度、政策、做法、思维这些方面,不加快与国际上主导型的体制、做法、机制接轨的话,中国就会受到具破坏性的冲击。而这个冲击的后果,就不是关起门来自个儿玩,不是问题出在内舱里,而是可能会把船体冲成大洞,把船的引擎和外壳给撞毁了。那个时候,无论是对中国的整体经济和社会的稳定,还是对中国公民个人的利益,都会有严重的后果。

  

  我们可以举个最近的例子看一看——印度尼西亚。我们都知道,在1997-98年亚洲金融危机爆发之前的十多二十年里,只要翻一翻世界银行、IMF、亚洲发展银行以及其他重要的国际经济研究机构、贸易机构的统计数字,都可以看出来,印度尼西亚保持着长期的高速的经济增长,差不多把一个原来处于部落状况的社会,改造成一个初步发达的国家。但是,被那么多的国际组织、那么多的公司等等所看好的印尼,这么一个庞大的国家和经济,竟然在1997-98年的金融危机中,被一次沉重的打击弄得,如果不是分崩离析的话,差不多也是接近于这个状况了。他们的货币贬值,工厂倒闭,政治乱套,社会暴动,种族冲突。原因当然非常复杂,但是最重要的几个原因,现在基本上已经达成共识了,其中之一就是:印尼在十几二十年长期的经济发展过程中,它的政府缺乏透明度,整个国家的经济政策、社会发展计划的制定、实施以及实施效果的验收方面,都缺乏基本的透明度。因此,他们国家的最高层对他们的经济,对他们社会里面潜在的病患认识不足,大大落后于现实情况。印尼经济发展过程中的腐败问题、错误投资、官商勾结、裙带资本主义,所有这些严重的社会和经济方面的问题,在1997年之前的十几二十年里没有导致对社会的致命打击和毁灭性的破坏,一个基本的大环境原因就是,以前印尼对外部的开放尺度是比较小的。到了1990年代初期和中期,印尼在金融和经济方面变得与外部世界更加互动,那些原来是“肉烂在锅里”,把问题藏着、裹着的状况,一下就改变了。印尼那种信息不透明、政府不公开、政府运作缺乏透明度的状况,当然对外来的投资者也造成一些坏处。但是千万不要忘记,这些外国投资者、外国银行,他们运作的速度、对危机的反应速度,大大地超过印尼政府和印尼老百姓。外国的银行和投资者,他们在看好印尼这个市场的时候,大批的金融资本就投进来了,进行短期的炒作、赚钱。一旦发现你这个国家出现严重危机状况的时候,在现在这个金融、信息高速流动的国际态势之下,别人按一按电钮和键盘,几秒钟之内,大不了几分钟之内,就能把庞大的资金从你这个国家抽走。换句话说,当你这里有机可投、有钱可赚的时候,外来的投资者在你这个国家玩上玩下,寻找巨额的回报;当你的社会发生危机、严重不稳的时候,他们拔腿就走。有些外国的投资公司和银行也亏了钱,但从总体来看,最终承受这个打击的,是印尼本国的人民,是印尼自己这个国家。因为对于印尼这个几亿人口的国家来说,只有极少数极少数的人,在经济上、政治上有特别地位和特权的人,才享有比较自由地流向别的国家的机会和资源。对于绝大部分的印尼人民,他们只能够呆在本国承受那个苦难。换句话说,印尼的教训是:一个国家如果在政府公开、公众参与方面的程度很低,并且不愿意主动实行改革的话,当它和整个世界交往得越来越多,卷入全球化的速率越来越快,不透明所造成的后果,一定会在某一个时期引发总体性的经济和社会危机。而一旦引发了这个大危机,外来的投资迅速飞走,就把烂摊子、把最严重的社会的经济的政治的后果留下来给你。这是跑不掉的,受苦受难的就是你本国的公民。

  

  所以从这个角度来讲,随着中国加入WTO,随着中国全方位的对外部世界开放和交往,中国的政府公开与公众参与,已经到了一个不能再推迟的关键时刻。只有中国的政府公开和公众参与坚定地落实下去,才能从方方面面增加中国社会结构、经济结构、政治结构的总体健康、灵敏度和反应能力。这个道理我想有一点医学常识的人都理解。对于中国这样一个庞大的国家、庞大的经济来讲,信息如果不真实、政府如果不公开的话,就好像一个人不到医院去做定期检查,你身体的某一个部位有点小毛病,不做检查,信息不公开,医生当然不知道,没办法对你采取及时措施。到什么时候才知道呢?到你实在已经痛苦不堪,身体出现严重症状的时候,一检查,完了!那时候大手术造成的痛苦,对你身体健康的打击,不知道严重多少倍,有时候甚至都无法医治了。所以我想,中国参加WTO以后,社会经济生活的各个方面所面临的全方位的对外互动的状况,使得我们必须把政府的透明度、政府公开和公众参与提高到一个迫切的角度来认识和实施。如果不这样做的话,我们中国就不能够享受全球化更多的好处,有时候很可能会被迫承受全球化带来的多种坏处。全球化是一个机会多多同时也是危机多多的复杂过程,在今天的地球上很少的地方能避免全球化带来的影响。如果全球化是整个地球上越来越多的国家、越来越多的地区所不能避免的大趋势的话,我们就必须思考,如何在这个过程中,少受伤、多得益。增加政府的透明度,增加社会中信息本身的素质即保真度,增加高素质的、真实的信息的流动程度,就会大大地帮助这个国家的人民和各级政府里的决策者,以更快的速度做出明智的决策并且实行,发现问题能得到尽快的纠正,以较小的代价重新找到正确的新办法。

  

  我发言的第二部分,想就制度建设的一个方面提一点观察,供研讨会的其他诸位专家考虑。要在中国这个巨大的国家里推展政府公开与公众参与,牵涉面非常广。哪些方面更关键呢?根据自己在不同的国家、不同的社会里学习、工作、做研究的经验,我觉得有两点可能更关键:第一个是政府用人的制度、措施、做法,这个过程的透明度很关键;第二个则是政府用钱的制度、做法和过程的透明度很关键。一个是用人,一个是用钱,这是现代政府运作的基本方面。那么,要想使各级政府——各个地方、各个层面、各个部门在用人和用钱这两个方面的透明度提高的话,(点击此处阅读下一页)

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