贾康:当前财政政策与货币政策的协调配合

选择字号:   本文共阅读 892 次 更新时间:2011-05-28 12:13:31

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贾康 (进入专栏)  

      

  随着经济运行进入“后危机”时代,中国在宏观经济政策层面已实行了货币政策回归稳健的重大调整,而财政政策则继续保持积极框架。两大政策的搭配从“双松”搭配演变为“一紧一松”搭配,相互间的协调配合需要把握一些新的要领。

  

  当前积极财政政策的特点

  

  货币政策转为稳健,是应对新形势下通胀预期和压力所必需的总量调控措施,财政政策方面应予以必要的配合,在财政“积极”姿态仍存的期间,其政策扩张的力度也会有一定收敛。

  但总体而言,2011年政府支出总量尚难以作出明显的向下调整,在积极财政政策的延续期,也将继续保持一定赤字规模。2010年全国财政收入已突破8万亿元,似为继续实施积极的财政政策提供了一定的后盾。然而,财政政策在2011年还将具有扩张特征主要还是从服务全局所作的通盘考虑,其重要原因至少有四点:一是实施“4万亿元”经济刺激计划期间开工的大量项目,还需要安排一些后续的配套建设资金。二是政府为加大在保障性住房等民生工程和公共服务方面的投资,也需要有进一步的支持财力。三是对应于我国物价上涨的结构性特征(主要是食品价格和房价上涨造成),客观上需要财政发力实施结构性的增加有效供给的对策。四是针对公共基础设施瓶颈制约等突出问题,迫切需要财政资金支持下的大手笔“点调控”,来尽快缓解某些严峻局面(如不少水利设施急需维修和兴建;又如某些交通干道拥堵严重,必须尽快建成复线)。

  财政赤字方面,从2009年和2010年来看,包括财政部代理地方政府发债,中国的财政赤字数额分别安排为9500亿元和1.05万亿元,这种安排下,赤字率始终在2.8%左右,公共部门负债率的实际水平则在50%左右。如果以欧盟的预警线为标准,这两个“公共风险度”指标明显处在安全区内。今年继续实行积极的财政政策,并不意味着赤字扩大,估计在绝对量有适当收敛之后,与GDP相比的赤字率要回落到2%左右。同时,2011年财政地方债应继续发行,由中央为地方代发地方债的融资形式,初步形成了“阳光化”地方政府融资机制,其规范程度较之原来盛行的地方隐性负债有明显提升,应以此来逐步置换、替代地方政府的隐性负债,这样不仅有利于发挥地方债的应有作用,还能够更好地控制公共部门总体的负债风险。

  从我国近期通胀的结构特征上分析,在2010年10月以来CPI同比4%以上的涨幅中,约有75%以上来自食品因素,10%以上来自房价因素,其他因素只占一成左右;比如,2010年11月CPI同比上涨5.1%的构成中,食品价格、房价上涨因素占比达92%,其他商品对整个物价上涨影响度只有8%,这与2007年的情况相似。若我们在今后一段时间,能有效增加这些食品和住房的供给,将会有效促进总供需平衡。因此,在总体判断上,当下的通胀还并不是全面的、有普遍杀伤力的通胀,因此,在政策处理上不应该只管抽紧银根,还要从增加供给入手,因而财政政策区别对待、有针对性的所谓“点调控”功能,还有用武之地。随着2010年的秋粮大丰收,预计到2011年上半年,粮食价格会往下调。同时,国家还正在推出一系列措施稳定物价,包括放出国家猪肉库存、物价管制等。如不发生大的变故,预计今年第一季度之后,物价有可能渐趋相对平稳甚至逐渐回调,处理得好,尚不至于很快出现大规模的、全面的通胀。

  可见,2011年,在货币政策收紧的情况下,宏观政策“一松一紧”的搭配体现了政策组合中的一系列具体考虑和综合性的理性追求。具体来看,当前应强调财政政策在继续保持适度宽松积极的前提下,有针对性地增加有效供给。但从财政政策总的演变趋势来看,把眼光放到“十二五”期间,财政政策扩张性的色彩将逐步淡化,宏观政策在“一紧一松”之后也将会回归财政的稳健。

  

  协调框架下积极财政政策的实施

  

  在积极财政政策与货币政策协调的大框架下,今后一个时期,旨在鼓励企业投资和个人消费的结构性减税仍将进一步推进。从当前我国经济发展的实际情况来看,降低间接税比重已经具有迫切的社会需要,同时,更多强调“能力原则”的直接税制调整的基础条件也在逐渐成熟。降低间接税比重的一大重点是在构建和完善地方税体系、形成地方支柱财源以落实省级以下分税制的进程中,酌情实施增值税扩围改革。推行此项改革,现行的增值税、营业税的税收总量是否改变,对于改革的制度设计和实施方案的影响会有很大不同。如果能够把降低间接税比重作为改革的配套诉求,在减少增值税、营业税总体税负的前提下推进扩围改革,对经济主体层面无疑是一个长期利好政策,也有助于降低终端消费者的负担。当然,增值税扩围的改革势必对中央、地方财力分配关系的现状产生重大影响,在地方税体系中有支撑力的地方收入支柱税种未成型之前,增值税扩围的改革只能徐缓进行,不可操之过急。

  二是逐步实行分类和综合相结合的个人所得税制。个税改革既要降低低端的税负,又要强化对高端的征收调节,达此目标,不应仅限于提高个税减除费用标准,而需通盘配套设计。要坚持建立分类与综合相结合的个人所得税制的改革方向,设计科学合理的税收减免与扣除项目,以及更简化、得当的累进税率,真正减轻中低收入阶层的税收负担而适当增加高收入者的税负。

  三是健全支持中小企业、研发创新和战略性新兴产业发展的税收政策。税收应注重发挥在支持中小企业发展、加强企业研发创新、调节收入分配和引导产业结构升级和结构调整等方面的积极作用。从中小企业减税看,减轻中小企业税负的政策已经展开:财政部和国家税务总局于2009年12月发布的《关于小型微利企业有关企业所得税政策的通知》明确规定,从2010年1月1日起,小型微利企业将获得1年期所得税优惠,其所得减按50%计入应纳税所得额,按20%的税率缴纳企业所得税。未来,应进一步实施培育自主创新能力的税收政策,调整完善鼓励企业研发投入的税收优惠措施(如所得税抵扣),并制定支持新能源、节能环保、电动汽车、新材料、医药、生物育种和信息通信等七大战略性新兴产业的税收减免优惠措施,对政策重点支持的行业或领域实施优惠税率和扩大税前扣除范围。

  在结构性减税的同时,还应指出,财税方面实施合理的结构性增税也是必要的,而且有利于在总量调控方面与货币政策的收缩取向相呼应。可取措施主要体现在如下方面:

  一是推进资源税改革。2010年6月,中央决定在新疆率先进行资源税费改革,将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征,税率为5%,启动了在全国实施资源税改革的第一步。今后的改革方向是应充分发挥资源税与初级产品价格联动的杠杆调节功能,使价格水平及其形成机制更好地反映资源的稀缺性,更好地反映市场上资源产品供求关系和应有的完全成本,促进企业节能降耗和社会公众低碳生活。在尽快将资源税改革推广到整个西部乃至中部和全国的同时,应适时扩大征税范围,将煤炭等纳入资源税的征税范围,以进一步发挥促进资源合理利用的作用。新疆实行的5%的资源税从价税率,较之以前,税负有了明显提高,但与英国12.5%、俄罗斯16.5%、美国境内外平均14.6%的税率相比,可以再作筹谋,动态优化。

  二是合理调整消费税范围和税率结构。我国现行消费税征收范围仍存在“缺位”现象,一些高档消费品和环境污染大的物品(如一次性包装物、含氯汞电池等)没有征税,不能很好地调节产品结构,引导消费以及调节收入分配,因此,应考虑逐步扩大消费税征税范围。同时,要完善计征方法,增强税收调控的有效性,具体可考虑将部分应税消费品由生产环节纳税改为零售环节纳税,将不可再生的能源资源产品由从量定额征收改为从价定率征收。此外,要调整消费税税率,如提高不可再生资源汽油、柴油等的消费税负,以及卷烟、鞭炮等危害身体健康和环境的消费税率。

  三是积极推进房地产税改革,逐步强化直接税中财产税的再分配作用。房地产税改革在我国研究论证已久,并已进行了多年的“物业税”模拟评税空转试验,目前结合新一轮房地产调控新政,推出改革试点的时机已经成熟,重庆、上海已进入试点的实际操作。从降低间接税比重、提升直接税比重的需求来看,房地产税改革的必要性也就更加突出。房地产税改革在国民收入分配格局优化中的意义在于:政府在降低间接税比重的同时,强化主要针对富裕阶层的直接税,增加地方政府收入并打造与地方政府职能合理化内在契合的支柱财源;逐步将纳税重心从生产环节更多地转移、后置到财产环节,为地方政府提供稳定、大宗的地方税种,使地方税体系建设得到重大推进,并为其他改革和全局配套改革的顺利推进提供支持。该税还是房地产调控中至关重要的制度建设内容,有利于促进房地产业长期的健康发展。

  四是研究开征环境税。环境税在我国应构建的环境税收制度中应处于主体地位,应研究构建一种使外部成本内部化的税种及有效的制约机制,实现现行财政收入格局的结构调整,并顺应国际社会税收“绿化”的趋势。“十二五”期间,我国应借鉴国际先进经验,开征环境税并加快现有税种可能的“绿化”,逐步构建起适合我国国情、符合促进经济增长和环境保护及可持续发展要求的税制与税收政策体系。

  总之,从2011年延伸到“十二五”期间的我国两大宏观政策配合的基调,将是面对经济相对高涨期和管理通胀的总量调控任务,在财政政策配合货币政策实施总量收缩调节的同时,财政政策自身更加注重发挥结构优化功能,增加有效供给,强化收入再分配,两大政策共同促进发展方式转变。在此期间,从“技术角度”考虑的两大政策的结合部,如国债市场、国库现金管理操作等,也势必需要以改革的精神进一步探索有效协调的新机制与管理创新的新举措。

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