贾康:关于资源税价联动改革的几个重要问题

选择字号:   本文共阅读 941 次 更新时间:2011-05-28 12:12:33

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  摘 要:我国原有的从量课征的资源税已不适应我国的经济发展现状,应尽快推进资源税价的联动改革。但对于资源税改革问题,目前还存在一些认识上的偏差。对此,本文主要分析了资源税价改革的必要性、资源税价改革与民生之间的关系问题、配套制度改革与改革难点问题、资源税价改革的时机问题等涉及资源税价联动改革的几个重要问题。

  关键词:资源税价联动改革,民生,配套改革,难点,时机

  

  一、我国价格改革历程回顾

  

  我国改革开放的实质是走邓小平提出的有中国特色的社会主义市场经济道路。实践证明,我国的改革开放取得了巨大的成功,社会主义市场经济道路也将越走越宽。在这样一条市场经济发展道路上,如果从最基本的内在关系来说,是依靠新的体制模式解放生产力,而解放生产力提供了改善民生的条件,我们在现实生活中看到的也是这样的成果。但从相关改革的基本联动关系看,确有一个探索的过程。在上世纪80年代的1986年,各相关部门曾按照中央领导同志的指示做了一年的价格、税制、财政联动改革方案的研讨,但到年底时,由于遭遇各种困难,方案搁浅了。此次拟进行的价税财联动改革的基本逻辑是,要搞好社会主义有计划商品经济,必须要发挥市场的作用,而市场发挥作用需要有一个合理的各种物品的比价关系及合理的价格形成机制;在这一机制与微观主体竞争相结合的作用基础上,需要在宏观层面形成间接的调控体系,即,政府主要依靠合理的财政体制下税收等经济手段,间接地发挥调控作用。这也就是所谓的国家调控市场、市场引导企业。

  1986年价税财联动改革搁浅后,我们于1988年又一次在价格改革方面尝试闯关,但由于时机仍不成熟,这次改革也没有取得成功。但是,到了1990~1991年这一段的治理整顿时期,在当时全社会还没有普遍通货膨胀预期的情况下,我们的价格调放改革却已悄悄开始。如,在北京,几十年未曾变动的粮食价格进入了价格调放系列,相关的各种问题都得到了比较平稳的解决。因此,在1992年邓小平同志南巡讲话,进而确立社会主义市场经济目标模式后,1994年我们开始实行的财税配套改革,就没有必要提出价税财的联动改革。此次改革后,我们建立了分税分级的财政体制框架,形成了相对合理的20多种税种(现在实征的已经收缩到19种),有了较为合理的多层次复合税制。但进入新世纪以来,尤其在现阶段,原本以为已经基本解决的比价关系和价格形成机制,又出现了新的矛盾。考察研究发现,现在又有必要在税制和价格的合理机制构造方面再一次推进改革。其中,最突出的问题是资源和财产的价格及其相关的调控改革。本文主要针对资源价格改革方面的一些问题加以讨论。

  

  二、资源税价联动改革的必要性

  

  我国目前在资源开发与使用方面存在着明显的浪费与低效益使用等问题。我们在资源开发环节方面回采率很低,数据显示,我国的资源回采率比世界平均水平要低差不多一半。在生产消费理念方面,不注重对资源的集约使用,对初级产品、资源产品的挥霍与粗放使用行为比比皆是。在企业生产过程中,只关心直接的经济效益,毫不顾忌生产带来的负外部性,哪怕这些负外部性变成社会成本。在普通百姓生活中,人们似乎又存在这样一种认识误区,认为我们的很多商品都具有低价优势,这是有利于民生改善的。但事实上,这种对民生的有利只是幻象与假象,在这种幻象与假象背后,是我们对资源的低效率开发、粗放甚至挥霍的使用。这种对资源的使用必然是不可持续的,而这种不可持续性,最终必定会损害我们的现代化事业和民生的长期利益。因此,面对新的战略机遇期,通盘考虑今后的长远发展,通过贯彻科学发展观,有必要从可持续发展的角度,充分讨论如何进一步深化资源的税价联动改革。这种改革也是贯彻落实科学发展观势在必行的一个组成部分。在资源价格改革中,对于税收将起到何种作用,我认为,它应成为使社会成本内部化,使价格更好地反映资源的稀缺性、反映市场上资源产品供求关系、反映附加在资源产品上所有成本的一种经济手段。由于税收是依法形成的一种经济参数,针对的是具体的经济行为而非个人,具有相对的规范性特征,所以税收能以经济杠杆的方式在公平竞争中发挥较好的调节作用。

  

  三、资源税价联动改革与民生之间的关系问题

  

  对于资源税这一税种,我们有充分的理由认为,应把我国资源税税负向上调整。我国原有资源税主要是从量课征,而且课征标准多年来一直没有变动。从目前来看,原有资源税对资源开发企业的影响已微乎其微,基本已不具备实际应有的调节作用,已完全不适应目前经济形势的发展。如果将资源税税赋上调,同时将课征方式在从量征收的基础上,增加较为充分的从价征收,以适应市场经济中资源价格的上升与波动,从而加大资源税的调节力度,那么我们必然会在产业链上形成一种必要的传导机制。这种传导机制将表现为从产业的上游到中游,再到下游,一系列具体产品的价格上升和波动。对于资源税改革,社会中包括各种媒体还广泛传播、转载一种意见,认为推行资源税改革很有必要,但这一改革的结果不应是增加社会成员的税收负担。这种意见看似是很替民生着想,很替老百姓着想,也容易得到普遍的叫好声。但作为一个研究者,从科学的角度讲,坦率地说,这种说法是似是而非的“外行话”。因为资源税是流转税,不是直接税,税负提升后,必定会形成一个传导过程。先是在资源开发的环节即矿山,市场中有一定竞争关系的生产者、开采者,他们感受到税负增加后,会相应地调整其生产经营行为。在税负增加压力下,他们首先会提高自己的回采率,不是只吃“白菜心”,还要把“白菜帮”一起采出来“吃掉”,从而使那些珍贵的自然资源得到更好的利用。同时,在竞争中,他们或多或少地要吸收一部分税负增加带来的涨价压力,但他们也一定会寻求把这些负担通过市场向中下游传导的途径,这就表现为资源产品、初级产品价格的上升。因为如果资源税提升后,希望开发环节完全消化掉税负的增加,是不现实的,而且让开发环节完全消化,也不是资源税改革设计的初衷。通过资源税负增加产生的向下传导机制,产业链从上游到中下游会形成相应的利益调整,将产生一定的正面利益。初级产品的价格上升传导到中下游生产厂家后,他们也会感受到成本上涨的压力,进而在自己的生产中更珍惜地使用各种初级产品和资源产品,而不是像过去那样粗放地甚至挥霍地使用这些产品。通过传导机制的作用,各种各样的经济主体会受到经济刺激,千方百计地去开发那些节能降耗或能更有效、更充分地使用初级资源产品的工艺和技术。而随着越来越多的厂家通过新技术、新工艺生产那些具有低耗、绿色等优势的产品,其市场份额也会逐渐扩大。因此,总体的税价联动效应,就是从产业的上游到中下游,从开发环节到制造领域,促使大家普遍地提高自己生产的集约水平,减少粗放型尤其是挥霍型生产。这正符合我们追求的资源节约、集约化产业转型升级的目标,也正是落实科学发展观的具体体现。这也是经济杠杆作用下的合理结果。不仅如此,这种传导机制还会在一定程度上影响到最终消费者。普通消费者一定会注意价格上升对他的制约作用,从而调整自己的消费行为和消费模式。当然,比较少数的、特别富裕的消费者可能并不在乎商品价格的上升,如,如果燃油税改革导致燃油价格上涨,而富裕的消费者认为这种影响自己可以忽略不计,那么他们会照样开大排量的汽车。当然,这只是相对少数的、特别富裕的消费者的反应。更多的人,尤其是低收入者和中等收入者,他们会适当调整其在既定收入约束之下的消费行为。如,如果水价上升、电价上升,那么他们就会更注意节水、节电,更精打细算地使用资源类产品。这样,所有的生产、消费行为综合在一起,正是我们政策所要追求的目标,即发展方式的转变,就是走向可持续发展的道路,就是在贯彻落实科学发展观。因此,这些传导机制作用下连锁的正面效应,必然要求我们不能把资源税的实际影响只局限在资源开发这一环节上,而且现实生活中这也是做不到的,因为并没有哪些行政手段和其他手段能将所有影响局限在某一环节上面。

  

  四、资源税价联动改革的配套机制与改革难点问题

  

  那么,接下来的问题就是,既然有这样一个传导链条,那么目前在顺利传导方面还有什么障碍?我们应该提供哪些改革条件?我认为,资源税的改革应该与以资源、能源价格形成机制为重点的价格改革联动实施。虽然我国目前很多产品的价格都已实现了比较充分的市场化,但在资源产品方面却并非如此,尤其是我国作为主要能源的电力方面,这从多年的煤电矛盾中可见一斑。目前,我国煤价的市场化程度应该说已经很高,尤其是这些年的煤价已上升了几倍。而我国的电价虽然曾有所调整,但调整幅度较小。总体来讲,对电价的管理主要还是要死死按住、不敢大动。当然,电价调整比较复杂,会涉及方方面面的事情,尤其是电价会直接关系到民生问题,调整起来顾虑重重也情有可原。但回顾我国价格调放的改革历程会发现,曾经像粮食这种最基本的关系国计民生的商品的价格,其调放影响更大,态度更加谨慎,但最后我们仍旧实现了粮食价格的调放改革。那么,为什么电价改革就如此特别地强调谨慎,而不考虑相关配套改革可能存在合理的潜在空间?如果把这个空间打开呢?我认为,这其中关键有一个既得利益的阻碍问题。长期以来,我国整个的电力体系已形成了一种特许权和垄断权。因此,在改革方面,对电力行业链中不同部分的企业,实际上应该合理地区别对待。在发电环节,大的方向应是争取最后走向竞价入网的状态。通过竞价入网,既能减少过度的垄断性,又能提高资源的配置效率。实际上在电力行业中,没有办法改变垄断性质的部分主要就是电网部分,所以对电网的自然垄断性要单独处理。而其后的配电、零售服务环节,都可以加入一些竞争因素,甚至可以政府采购式外包为发展方向,让市场主体在竞争中改进服务质量。总的来看,这套改革从道理上讲并不难于理解,而其推行的主要困难就在于如何化解既得利益的阻碍,进而使改革逐渐形成一种可有效推动的发展态势。

  综合考虑科学发展观的要求,在资源领域里最主要的能源尤其电力领域里,相关的注意力不能只放在技术性事项上,如智能电网建设、发展风电与太阳能发电等等,还必须充分考虑与新能源发展相配套的体制机制,首要考虑的是怎样通过配套改革破解体制瓶颈障碍。如果没有这样一个体制机制改革作为配套,光伏电池发展得再多,在国内也很难解决入网问题,这些产品也就不得不都卖给国外,这等于把生产过程中实际产生的资源消耗和一些污染等负面效应留在了中国国内,却把清洁的可再生能源产品全输送到国际市场上去。这种资源配置显然是不合理的配置。因此,在技术上努力发展数字化配电站、智能电网的同时,必须解决国内的制度瓶颈问题,在体制机制上破除阻碍这些往往相对小型、分散的太阳能电、风电入网的人为障碍,同时配以明确、可行的政策支持。如果这些改革能真正地配套行动,电价对新的可再生能源的包容性及其合理化就有了向前推进的条件。因此,通盘考虑的话,应在引入多主体竞争、形成发电厂竞价入网的情况下,实现电价与整个经济社会发展及体制转轨的联动。这样一种可控的、合理的向上调整势在必行,而其对民生的影响如何,也是大家最关注的问题。资源价格上升的确会影响民生,对于怎样掌握这个度,我认为其实相对简单。在居民消费环节,在电价和消费品价格上升的情况下,政府要做的主要事情,是要相应合理地提高低保收入标准,而且我国目前的公共财政已有这个能力。我国现在城镇已基本做到了低收入阶层“应保尽保”,农村也在迅速推行低保制度。因此,随着资源税的税价配套改革联动引起的价格上涨,要合理、及时地掌握好将低保标准上提的时机。只要把低保标准合理提升,使低收入阶层实际生活水平不下降,那么整个社会就不会因税价联动改革而出现不稳定。对于中等收入阶层以上的消费者,他们会自动消化这些价格上升,同时也会相应调整他们的消费方式和模式。一般而言,人们会更加注意节能节电,更节约地使用那些包含资源、初级产品比较多的制成品,整个社会的“科学发展”特征会更加鲜明。总之,我们的政策效应会真正体现出来,而与此同时又能避免对民生的短期冲击,助益于增加长远的可持续的民生福祉。

  总之,为了实现我国经济社会长期可持续的科学发展及可持续地改进民生这一宏伟目标,要破除一些认识的误区和既得利益的阻碍,充分利用资源税价联动改革的调节杠杆,包括破除不当垄断因素的配套改革。(点击此处阅读下一页)

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