李克军:乡村治理思路亟待调整

选择字号:   本文共阅读 1914 次 更新时间:2011-05-27 12:49:30

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李克军  

  

  

  编者按:此文系《乡村视野—“三农”问题的调查与思考》(新华出版社2010年8月出版)第十章节选

  

  改革开放以来,针对农村基层组织战斗力薄弱、凝聚力下降的问题,各级党委采取了很多措施,解决了一些群众反映强烈的问题,取得了一定收效。如果从各种统计数据和先进典型看,基层党组织和党员的先锋模范作用已经发挥得很好了,其它基层组织也都各司其职,得到了群众的信赖和拥戴。但是,农民群众对基层组织的评价却与我们官方的看法有很大差距。按照组织测评的结果,各地群众对先进性教育的满意率都在90%以上,有的高达99%。但我在2006年的一次民意调查中发现,涉及到乡村组织评价的几项内容,农民评价都不高。如:对乡党委政府在为老百姓办实事方面的感觉,答“很好”和“较好”的合起来占38%,答“一般”的占38%,答“不好”的占10%,答“不清楚”的占14%。对党的先进性教育成果的感受,答“很有成果”的10%,答“有点成果”的占18%,答“没成果”的占5%,答“不清楚”或没回答的占67%。耐人寻味的是,调查所在地H市在先进性教育中创造的“三个代表责任区”的经验,正在全省推广,但农民群众感觉却如此淡漠。

  

  本人认为,基层组织存在一些问题,很正常;基层组织建设工作不尽人意,也没什么了不起,因为在现代社会,很多领域的工作局面,是多种条件交互作用的结果,主要不是人为“抓”出来的。现在基层组织建设中的最大问题,是形式主义泛滥,形成了与预期目标相反的结果。

  

  形式主义最突出的表现是“口号”层出不穷,“工程”令人眼花缭乱。我在互联网上按“农村基层组织建设”的主题词搜了10篇文稿(包括领导讲话和调研报告),粗略一瞥,竟发现属于工程、机制、思路的口号34个。仅称为“工程”的就有17个。如:“固本强基工程”、“动力增效工程”、“素质提升工程”、“创业富民工程”、“论坛推进工程”等等。我在某省委组织部的总结材料上看到,XX县开展了“六进农家活动”(情进农家聚人心,富进农家增财力,学进农家提素质,乐进农家换新颜,评进农家知荣辱);XX县创造了“五线工作法”(干群联系线,信息沟通线,为民服务线,帮贫致富线,问题调处线);XX市提出了“十个好”的目标(中央提出创建“五个好支部”和“六个好党委”,做到就很不容易了)。这么多口号和工程,不要说实施,恐怕首创者都不一定记住。某县级市纪检委的一份汇报材料,长达14000字,其中,大部分内容是农村党风廉政建设。材料中说,2008年全市进行了“四年”建设,实施了“两个”工程,打造了“两个”模式,实现了12个方面的创新,实施了“勤廉明白工程”,开展了“四进农家活动”,建立了“三环一体”责任制......在这些名目繁多的工程、活动里面,又下延了两个层次,包括“双十”“四自”“三网八制”等内容。类似这类纵横交错、“辈分”难分的口号、工程和机制,达45个。在某县级五好党支部办公室,我看到“先锋工程”图版中,分了10多个栏目;每个栏目下边又有一些“子项目”,如“五型村干部”、“五个好党组织”、“五大群体”、“四个工作模式”(这已经是子项目中的子子项目了)。当问到图版上没有写明的几项具体内容时,在场的镇长、村支部书记、村委会主任,都说不清楚。

  

  形式主义的另一个表现是各类宣传图版越来越多,越来越漂亮。内容少而精的标语或宣传栏、揭示板当然具有宣传群众、振奋精神、推动工作的功效,但实践证明,即使在“政治挂帅”的年代,这套办法的积极作用也是有限的。在当今形势下,这类东西过多过滥,只能助长基层干部假大空的官僚主义作风,引起群众反感。某省委组织部的经验汇总材料称,XX市在基层组织建设工作中,设立永久性标志牌1209个,宣传栏、标语5458个。在Z市的“五个好”党支部J村办公室,室外挂着两幅各70公分宽、6米长的永久性标语,室内挂满了各种各样的图版。我数了一下,共计20块,包括先锋工程、村集体经济“三资代理”、农村基层组织党风廉政建设规定、村务公开制度、关心下一代委员会等内容。我问一下图版制作价格,大的300元,小的70元,平均150元,当然都是市里统一制作,村里出的钱。村干部说,这些图版都列入考核内容,少了一块,镇里就要扣村里的分,市里就要扣镇上的分。W市X村党支部也是市级“五个好”支部。村“两委”办公室院子里,竖立着两个阅报栏:一个是宣传部赠送的,一个是科协赠送的。虽然比较简陋,但据说每个造价都一万多元。阅报栏里面的报纸已经脱落一半,给人以荒凉破败的感觉。

  

  在基层组织建设中,比较硬的任务是村级活动场所建设。在现行治理模式下,村里有个活动场所,很多公务活动会更方便些,但因为现在多数行政村由若干自然屯组成,村里的活动很难开展,活动场所的问题并不迫切。即使需要建设,也应该量力而行。近年来,一些地方制定了两到三年“全覆盖”的规划,强力推进,结果,出现一些房子漂亮,活动开展不起来的现象。北方J市“动员”各部门帮扶203万元,乡村自筹803万元进行村活动场所建设。已经建成的村活动室,“外部是彩钢瓦、瓷砖墙面、塑钢门窗;内部达到八有:即有‘两委’门牌、公开公示栏、电化教育培训设备、活动室桌椅、党旗、文件资料柜、党建和新农村建设图版、科技文化图书”。W市X村原有办公室240平方米。2008年,列入省级新农村建设试点村,市委组织部出资4.9万元,村里出资1万元,建起了90平方米的党员活动室。又无偿配给了电视机、座椅、黑板、书柜等室内设施,据说价值8200元。村干部估算一下,实际价值大约5000元。2009年春节前,我到那里看了看:室内冷冷清清,寒气逼人。村干部坦言,取暖费用太高,文化室建好后,还没用过一次。以后冬天也不会使用,夏天利用率也不会很高。党支部会议可能用得上,但每年只两次活动。因该村共有13个自然屯,村民们基本不会到这里来活动。

  

  电化教育和远程教育,是基层组织建设的一个重要载体。在有些地方确实发挥了一定作用,有些地方则成了摆设。据基层反映,前几年每年发12张电教碟片,收费高达450元,由乡镇统一支付,要求各村轮流观看,但有的地方锁在柜里了。S市和平村是学习文化活动开展好的样板村。2008年,省、市投入46万元,购置了6台电脑、1个摄像头和投影机,省委宣传部赠送价值1万元的书籍。但因取暖费用太高,半年空着,另半年,党员活动5次,村民代表活动4次。

  

  农村基层组织建设的典型非常多。典型单位的所谓“经验”却往往是通过“成果倒推”和“移花接木”的办法“制造”出来的:某村经济发达了,组织部门就按照“农民要想富,必须有个好支部”的逻辑,帮助该村“总结”出一套支部领导班子建设和党员培养教育的先进经验,再把这套经验与经济发展成果嫁接起来;某个具有共产党员身份的农民搞了个工程队,带着10来个亲属和乡邻出去干活挣钱,组织部门就把这个工程队称为“党员帮带群体”;某农村妇女养大鹅致富了,妇联就把她的成果嫁接到“双学双比”活动上来。有了这套工作方法,各种“工程”、“活动”只要“编”出来,很快就能找出一批典型,总结出一堆成果。遇到检查或参观的,只要把方案、组织、图版、表册、记录等东西弄齐全,就可以天衣无缝。

  

  一位乡镇组织委员说和我谈了心里话:农村基层组织建设工作既容易又难。说容易,是上边布置的各项工作任务都可以造假应付,大家都心照不宣,没人深究,相反,不造假肯定通不过验收。说难,是真正把组织活动开展起来,发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用很难。全乡8个村,有6个村每年只能召开一次党员大会或支部大会,有2个村连一次大会都召集不上来。2008年,支部换届,为保证按程序召开支部大会,乡里逐村做组织动员工作,但仍有一个村没有开成会。该村的党员们说,反正现在的支部书记还要继续干,开不开会都一样,所以不参加会议,达不到半数,只好做罢。一般情况下,60—70岁的党员和刚入党的新党员参加活动的热情比较高;40—50岁的党员党员意识比较淡薄。发展农民党员的工作比较艰难。一个是青年农民不原意入党,再一个是有的支部书记不原意发展新党员。2008年,上级给全乡14个新党员发展指标,其中农民党员指标9个,经多方努力,只完成了7个。除了发展党员这项硬任务不能作假以外,其他任务都能想办法完成,比如党费收缴,尽管每个党员只有2.4元,但也收不上来,多数村都是由村集体代缴后核销的。其他“三会一课”、各类“工程”建设活动,你想认真抓也没人理睬;只要按要求把工作规划和会议记录“做”出来就可以。先进性教育活动要求每个识字的农民党员要记3000字的学习笔记,支部书记便到学校请老师帮助写,当然也就可以顺利通过上级检查了。

  

  一位乡镇干部在网络上发帖诉说了形式主义的危害:“乡镇党委政府要承担大量的‘文字游戏’工作,其中尤以各类整风活动、创建活动为主。2007年一年,笔者一人身兼党政办副主任(主持工作)、组织干事、宣传干事、纪检干事和妇联主席五职,共经手‘富民惠民作风整顿’、‘领导干部作风整顿’、‘软环境治理’、‘惠民行动’、‘巾帼文明岗创建’、‘学习型乡镇创建’、‘四好领导班子创建’、‘五好支部创建’等活动,每个活动的文字档案资料少则三五个,多则20余个。因此,笔者不得不利用70%以上的晚间和50%以上的周末在卖力加班;而整理资料、制作标语、宣传专栏等费用,一个活动至少是3000元以上,高的则可达万元以上。这种人力、财力的巨大浪费,让干部心痛,更让群众不解和愤慨,从很大程度上损毁了基层政府及其干部的形象”。

  

  (四)“集体经济”的误区

  

  从我们常见的经济学辞典和教科书中可以看出,我国的“集体经济”,即“集体所有制经济”,是一定区域内劳动群众共同占有生产力、生产资料和生产成果的一种公有制经济形式。这里,有三个要件不可缺少,一个是生产资料共同占有,一个是集体劳动,一个是按劳分配。如果按照宪法的界定,目前的股份合作公司和各种合作社,也属于集体经济组织。

  众所周知,合作化初期,农民群众参与互助合作或加入合作社,具有自愿的成分,也有政治压力因素。一部分合作社产权比较明晰,社员共同参加劳动,共同分享劳动成果,具备“集体经济”的主要特征。但随后短短两三年内,我国普遍建立了高级农业合作社,1958年,又在全国实行了人民公社体制。在强大政治压力下建立起来的所谓“合作社”和人民公社内部,“社员”们的生产资料是奉命献出来交给“集体”的。“集体”资产的管理权,由公社、生产大队、生产队的“领导班子”行使(有的是一两个人说了算)。对于土地如何使用、收益如何支配,社员们没有任何话语权,当然更没有退出“集体”的自由。在“共产风”盛行年代,“一平二调”成为常态,“集体所有”、“集体劳动”、经济核算的界限,都突破了原有的区域,按劳动量计分分配的方式也遭到破坏。1961年以后,虽然确定了“队为基础”的体制,“共产风”得到遏制,但小规模的“一平二调”仍不同程度地存在。在整个“集体经济”时期,国家享有至高无上的权力,不但可以改变生产资料“集体所有”的范围,决定劳动组织形式乃至消费形式(大办公共食堂),还通过“粮食统购”支配集体劳动成果。

  可见,一风吹建立起来的高级社和人民公社,除了“集体劳动”这一点外,不具备“集体经济”的主要特征,而是“半国有的集权经济”。其主要特征是,生产资料名义上归一定区域内(通常在自然屯或生产队)农民共同所有,但实际上,中央政府、地方政府和“集体组织”的领导人掌握着“集体资产”的占有权、使用权、处置权、收益分配权,甚至还可以无偿把“集体”资产收归国家,或转移给另一个“集体”。

  

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