陈志武:金融监管的社会代价

选择字号:   本文共阅读 2247 次 更新时间:2011-05-24 14:42:00

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陈志武 (进入专栏)  

  

  金融危机以来,加强监管的呼声很高。虽然在科学家的眼中即兴反应恰恰属于人的行为偏差,从长远看是非理性的,但是,在现实舆论和社会政治气势下,理性往往是奢侈品。看到危机冲击,人类的自然反应就是呼吁强化监管。特别是在对监管权力缺乏制约机制的情况下,危机情绪更容易成为监管权力扩张的借口。

  让人庆幸的是,三年不到,中国、美国和其他经济体都相继复苏。虽然关于二次探底的说法还不时出现,但理性已在逐步取代情绪,我们开始冷静评判强化监管的收益与代价。

  过去这些年,在强化监管舆论的支持下,监管机构尤其是银监会到底推出了什么举措?监管过多的社会成本如何体现?如何评估?有多少?监管内容增加后,谁吃亏谁受益?我们知道,监管政策每强化一步,都会给社会带来后果,而这些后果不可能只是好的。在监管政策的制定过程中,必须权衡利与弊,特别是在利为显而易见但社会成本并不直接可见的情况下,更不能只看利而忽视负面社会后果。

  

  监管不受制约的社会代价

  

  监管权力过大导致寻租,对这方面的认识已经比较多。实际上,这仅仅是监管所带来的诸多问题的一种,不当监管的更大代价还是在社会层面。这些年,民间金融迟迟不放开,所给的理由主要有两个:一是为了维护金融稳定、防范金融风险;二是保护金融消费者的利益,说民营金融机构出于逐利会发放高利贷,剥削借款人。这些理由当然难以拒绝,但只看到了禁止民间金融带来的“安全”和“稳定”,却忽视了带给社会的代价,也忽视了几乎所有其他国家的金融体系都以民营金融为主的事实。“风险”和“稳定”始终是强化监管的“合理”理由。

  我们先看个案。据《南风窗》记者曾东萍报道,湖北省荆州市监利县王垸村,家家户户都养殖水产,但像多数村庄一样,这里有机会创业致富、增加就业,可是没资金,每年资金缺口约500万元。而另一方面,虽然本地人钱不多,但从老年人到青年人,很多有投资需要,尤其是老年农民,他们不仅承受一般意义上的“三农”之苦,而且还因子女外出打工、子女数量少等因素,面对极不确定的养老挑战。对他们来说,互助性金融机构不仅最合适,也最需要。

  2006年3月,在三农学者李昌平及村委会帮助下,王垸村老年人协会,也就是后来的养老基金会成立。当年,86人入股,股金总额27.2万元。年底分红,每位老人拿到280元。至2010年底,协会股金总额103.8万元,包括村委会出资50万元,河北大学中国乡村建设研究中心垫本10万元,219位老年人的股金43.8万元。

  王垸村养老基金会,吸纳同村老人股金,向村民发放贷款,利息用于分红。2009和2010年,每位入股老人分别得到分红650元和500元。对城市人,几百元分红可能无足轻重,但对这些老人却不一样。就以村委会75岁的守门老人为例,她独居村委会提供的宿舍,2010年收入是“低保金600元+村委会工资2000元+基金会分红500元”,500元分红对她很重要。

  养老基金会的好处很明显:一是资金投放本地,增加年轻农民的就业;二是有利于社会和谐,让年轻农民不必背井离乡外出打工,能跟父辈和子女在一起生活;三是通过老年人股东每年的分红收入,缓和养老问题;四是减轻政府的养老负担,帮助解决“三农”问题。政府给农民补贴,是不错,但更重要的是还给农民金融自由权。

  可是,像这样对个人、社会和政府是多赢的养老基金会,在2007年和2011年两次被勒令取缔,理由是该基金会未经有关部门审批。具体依据是2007年1月22日开始施行的银监会《农村资金互助社管理暂行规定》,规定农村资金互助社的筹建申请由银监分局审批,取得金融许可证,方可按工商行政管理部门规定办理注册登记。2008年6月27日施行的《中国银行业监督管理委员会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》中,再次将农村资金互助社列入银监系统的监管范围。

  单独看这些规定,好像没什么问题,但在银监体系下,农村金融机构的设立存在区域、股东资格、资金门槛等诸多限制,使所谓新型农村金融机构的设立进展十分缓慢。限制如此严格,以至于据中国人民银行统计,到2010年末,全国数万个乡镇中,已开业的新型农村金融机构才395家,其中村镇银行349家,贷款公司9家,农村资金互助社37家。大多数农村金融机构只好通过工商渠道注册,获得“准身份”,打“擦边球”,这些自发金融机构随时可被定性为“非法集资”。

  早在2007年,王垸村老年人协会按规定到荆州市银监分局办理申请,还托关系去疏通。但并未如愿,得到的通知是“要求停止放贷活动,依法清退资金”。后来,老年人协会将名称改为“养老基金会”,偷偷继续运行。虽然从2003年以来,每年的中央一号文件都是关于“三农”的,都强调要发展农村金融,包括2010年中央一号文件明确指出“支持有条件的合作社兴办农村资金互助社”,然而,今年初湖北省政府相关部门和银监局仍然发出通告,取缔基金会,勒令3月底之前清除养老基金会。

  67岁的王垸村养老基金会理事长李功彬先生说,“一不犯法,二不贪污,村民也满意,为什么就不能办了呢?”据曾东萍女士的报道,王垸村养老基金会不久前召开会员大会,讨论基金会的存亡。大会讨论结果是,90%的老人支持“继续办”!

  但是,银监会等行政部门选择了以维护金融稳定为由禁止、取缔农民自发金融机构。即使要加强民间金融监管,也不等于禁止民间金融。而且,禁止民间金融、取缔农民自发金融,虽然方便了监管机构,减少了麻烦,但受害的是社会,具体表现在农民很难在家乡就业、创业,往往只能背井离乡做农民工,让农村社会问题、养老问题变得更严重,既增加政府财政负担,又威胁农村社会的长久稳定。

  王垸村是否为特例呢?并非如此。汤敏博士最近去内蒙古武川县农村调研,在那里了解到,一位全国三八红旗手牵头办起养鸡合作社,已带动3个乡的600户农家养鸡。但是合作社缺少资金,于是由县委组织部长和另一位干部担保,折腾了两月从农行借3万元,但远远不够,她需要100万元贷款去再发展100多户新农户并扩大现有农户的生产规模。在民间金融被压制的情况下,她目前提供的免费小鸡只好依靠20%-30%高利贷维持。汤敏博士访问了一家贫困户,家中二老均70多岁,下不了地种田,孙子的妈妈跑了,二老每月领200元救济金,很苦。他们从养鸡合作社领了50只母鸡,笨鸡蛋每月能卖600元,但要投入450元饲料费。他们想养200只,这样每月就有600元的净收入,但找不到投入资金。在那里,金融饥饿的后果并不抽象,而是具体到老年、青年、少年的生存问题。

  2008年,中国人民银行《中国农村金融服务报告》说,我国有近3000个“零金融机构乡镇”,只有1家金融机构的县(市)2个、乡镇有8901个,其中,西部地区情况最严重,共有2645个“零金融机构乡镇”,占全国“零金融机构乡镇”数的80%。相比之下,人均GDP是中国八分之一的孟加拉,人均GDP是中国四分之一的印度,农村金融却远比中国发达。

  

  开放民间金融,犯罪率减少,社会受益

  

  上面的案例告诉我们,用行政权力禁止自发金融,是监管者顾及自身便利,让自己省事,但是却让社会付出了代价。当然,我们也可列举因民间高利贷而家破人亡的案例,也可以找到农村金融混乱而出现大范围呆坏账的故事。比如,上世纪90年代农村合作基金会坏账近3000万元,有的说亏损数亿元,最后由中国人民银行填补了窟窿。农村金融产生呆坏账,有需要改进和完善的地方,但这是技术层面的问题,包括如何通过减少地方政府的权力干预来降低坏账率,通过普及金融知识提高农民的金融意识。但即使农村金融体系有这么多的呆坏账,也远比四大国有银行在2005年之前产生的3万亿元左右的呆坏账小几个数量级,更何况农村金融服务了8亿农村人口,改善了他们的民生,而四大国有银行却主要服务于国企,只涉及几千万人的就业。为什么没有因3万亿元呆坏账而取缔四大国有银行,却因最多几百亿元的呆坏账而禁止农村金融?

  在美国,今天和过去都有“离谱”的高利贷机构,尤其有一种叫“领薪日贷款”(payday loans)公司,更是引发了社会和政客的谩骂。“领薪日贷款”大致是这样:张三的工资可能月底才发,可是,有时因为意外开支或买大件,到月中就青黄不接了,怎么办呢?一种可能是找亲戚朋友借,但这样会搅乱亲情友情;第二种做法是去银行借,但如果张三的收入或信用记录不好的话,正规金融不会搭理,此路不通;第三条道路是抢银行或偷盗;第四种办法就是找“领薪日贷款”公司,借钱后,到月底领薪即还。

  据统计,美国“领薪日贷款”期限一般在10到15天,贷款金额普遍是300美元,但收费50美元。这种收费折算成年化利率,相当于400%以上的年利率,当然是高利贷。

  借贷过程一般比较简单、方便,张三只要带上近几月的工资单、个人支票和最近的银行账户单(如果张三没工作或者连银行账户也没有,那就不行),到“领薪日贷款”店,写上350美元的个人支票、支票签名日写成十几天后的领薪日,就能借走300美元。如果到领薪日还不了钱,张三必须再回到“领薪日贷款”店办理续贷,并再付50美元的收费。可想而知,靠“领薪日贷款”生活的人有很大的惯性,一旦走上此路,可能就难以回头。据美国“社会责任放贷研究中心”的统计,用“领薪日贷款”的人平均一人一年要贷8到13次,91%的“领薪日贷款”是贷给一年借贷5次以上的人。美国每年“领薪日贷款”总额在400亿美元左右,为4000多万美国人提供服务,占美国总人口的15%。考虑到三口、四口一家中,可能只需一人去借贷,“领薪日贷款”实际服务的人口面要高于15%。

  “领薪日贷款”是最经典的高利贷,而且是过去从欧洲到非洲、到亚洲,各社会都痛恨、谩骂的“黑心商人”行为。即使在今天的美国社会,要求禁止“领薪日贷款”、打倒黑心商人的呼声仍然是主流,50州中有15个州的法律明确禁止“领薪日贷款”以及其它类似高利贷业务。这个现象本身非常值得思考,既然有15%以上美国人不得不有时依赖“领薪日贷款”,这种商业对社会显然有贡献,但社会中多数人又同时支持禁止“领薪日贷款”。为什么会这样?难道也是“端起碗来吃肉,放下筷子骂娘”?

  为了从根本上评估高利贷的社会价值,芝加哥大学商学院的Adair Morse教授花了几年时间,收集加利福尼亚州各社区的个人借贷、收入、偷盗、抢劫、急病以及房屋贷款法院拍卖等详细数据,希望系统性地回答“领薪日贷款”到底对社会更有益,还是更有害。在她2009年发表的学术论文“领薪日贷款的放贷者:是英雄还是恶棍?”中,专门把有“领薪日贷款”店和没有这类高利贷金融服务的社区进行对比,看这两组社区在受到暴雨、水灾、山崩、火灾、地震等自然灾害冲击后,在住房贷款破产率、偷盗率、急病发病率等方面的差别。她研究的样本期间是1996年至2002年,共7年。

  Morse教授发现:在一个加州社区受自然灾害冲击后,其房屋按揭贷款的破产率会上升72%,但是如果社区内有“领薪日贷款”等高利贷服务,住房按揭贷款破产率会少增一半,只比平时增加36%左右,每千户人家要少1.22户人家申请住房贷款破产;另外,自然灾害发生后,一般社区的偷盗率会上升13%,差不多每百户人家有多一户被偷,可是,如果该社区有“领薪日贷款”金融服务,那么,偷盗发生率要少增30%,每千户人家中要少3户被偷盗!再者,虽然自然灾害会增加社区的发病率、死亡率、吸毒酗酒率,但有“领薪日贷款”服务的社区,这些比率的增幅都更小。高利贷提升了社区应对风险、应对意外事件的能力。

  为什么像“领薪日贷款”看起来这么“吃人”的高利贷会有这种社会价值?其实,这涉及到金融产品的主要功能之一,即借贷交易帮助家庭、个人平摊短期开支或收入冲击所带来的压力,将短期大额开支摊平到未来更长时间中,减少短期困难对家庭、个人生活的冲击,让他们尽可能继续正常生活。所以,对于有“领薪日贷款”服务的社区而言,即使发生地震或其它灾害,虽然“领薪日贷款”利息很高,但他们能利用这种短期借贷渡过难关,不必去申请住房按揭贷款破产,更不必去偷盗或抢银行。高利贷就是这样减少犯罪、理顺秩序,让好人即使面对生活挑战,也有机会继续做好人。

  来自德克萨斯州的飞利浦·格拉姆,在1985至2002年底间任美国联邦参议员十八年,(点击此处阅读下一页)

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