陈潭 刘兴云:锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治

选择字号:   本文共阅读 2521 次 更新时间:2011-05-16 17:24:35

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陈潭 (进入专栏)   刘兴云  

  

  摘要:政治锦标赛体制是中国政府官员的一种压力性激励范式与不容选择的政治生态。行政发包,并进行量化考核、绩效排名与择优提拔,是政治锦标赛体制的基本运行模式。但实地调查表明,基层政府官员晋升往往是前台与台后多重原因作用的结果。派系关系、政治背景、社会网络等后台因素在场往往能左右基层干部的晋升。文章以一个县级市的乡镇干部为观察对象,检验了官员激励分析范式——锦标赛体制在基层地方官员晋升竞争中的解释力,重点对地方官员晋升博弈研究提供一个初步的描述类型学,认为推选博弈、排名博弈与借势博弈是地方官员晋升博弈的三种基本类型。特别是,文章初步提出了一个地方官员晋升决定因素的剧场分析模型,并最后指出,在政治锦标赛体制下,民主集中制在未来地方官员的选拔、任用中的积极作用将日益凸显。

  关键词:锦标赛体制;晋升博弈;地方剧场政治

  

  一、思路与进路

  

  晋升是政府、国有企业等公共部门中组织成员期望收获与孜孜以求的目标之一。因此,地方官员晋升的决定因素一直是理论界的研究焦点与兴趣所在。通过调查访谈,我们发现地方官员晋升博弈政治剧场,政治角色的台后行为往往比台前的表演更具有决定性。特别是随着我国民主进程地不断推进,未来官员晋升并没有去“密室”化,而是“精英民主”进一步强化。众所周知,官员晋升也是观察政治民主进程与变迁的一个大窗口。当前,我国围绕领导干部提拔与博弈的研究已日益呈现为一个跨学科的现象。如经济学、政治学、社会学、公共管理学等学科均有涉及,而且出现了一大批研究成果。在解释官员晋升的诸多理论中,人力资本、社会资本和政治锦标赛是占据主流地位的理论。

  在人力资本理论的解释框架下,人力资本指的是劳动力所具有的知识、技能和健康水平等,而教育是其中最重要的人力资本投资。研究认为,国家社会主义体制下的政治选拔过程包括政治忠诚和教育水平。晋升的一条路径强调专业和教育,并导致专业技术专家;另一条路径强调政治忠诚,导致有影响力的领导职位。换句话说,一条职业路线是政治或行政的,另一条职业路线则是专业或技术的。它们属于两条不同的职业阶梯,影响两条路径的晋升的关键因素分别是政治标准和教育水平[1].周雪光拓展了沃尔德的双轨模型,区分了“制度化—行政路线”与“专业化—职业路线”这两种不同的晋升机制,认为改革前后的晋升标准和机会存在连续性,但是变化也非常显著。在改革年代,较晚进入组织的高学历管理人员的晋升概率最高,在职业路线和组织部门之间存在晋升模式的显著差异,表明制度维系和新兴市场力量的双重影响[2].

  社会网络对个体职位获取的作用最早可以追溯到马克。格拉诺威特(Mark Granovetter)的信息流动的网络理论以及“弱联系的力量”假设。后来,一些社会学者也开始关注个人所拥有的社会资本与社会网络对职位晋升的重要作用,代表性的理论有林南的社会网络理论,社会资源理论、詹姆斯。科尔曼(James Coleman )的社会资本理论等[①].奥珀和布雷姆对我国1987~2005年间在任的省委书记、省长进行了研究,研究结果表明:中央与地方各省的垂直协调需要人际信任与相互合作,以确保组织内部的融洽。官员晋升的决定因素是人际关系而不是经济绩效。省级官员的关系网络对其晋升的影响显著。经济绩效的作用并不明显,从而证实了“人际关系假设”[6].这些理论基本上认同个人的禀赋和努力在职位晋升中的重要作用,但更认为在社会网络中接触到的资源影响着工具性行动(如获得地位)的结果,个人所具备的“关系”资源和社会资本是获得职业机遇和谋求职位晋升的关键因素。

  而政治锦标赛理论强调上级政府的行政发包、量化考核、绩效排名等政绩因素在官员晋升中的决定性作用。晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式,它是中国经济奇迹的重要根源。通过地方分权、官员竞争和财政分成说建构的高度市场化的激励方式是中国地方政府治理最突出的特征,体现了“纵向发包”和“横向竞争”的高度统一[7]224-225.为检验政治锦标赛理论的“绩效—晋升”假设,周黎安对中国1980~1993年在任的省委书记、省长进行了跟踪研究,分析了GDP增长率(年度、任期平均、周边地区比较、前任与现任比较)对官员晋升的影响,研究结果显示:官员任期平均绩效对官员晋升的影响十分显著[8].政治锦标赛理论较好的解释了建国后我国的政治生态,但批评者认为它将复杂的政治问题过于简单化[9].

  文献梳理之后,我们发现上述三种对当前官员晋升的理论解释框架呈现以下两个方面的特征:(1)归因的单一化。将官员的晋升归结为一、两种因素作用的结果,显然忽视了政治的复杂性;(2)研究对象的同质化。研究对象或样本是针对省部级等高层政治领导干部群体,缺乏对基层地方官员的系统研究。本研究在对湖南省L[②]市30个乡镇的调查基础上,重点以乡镇党政“一把手”这个干部特殊群体的晋升博弈为对象,检验当下官员激励分析范式——锦标赛体制在基层地方官员晋升博弈中的解释力,试图对地方官员晋升博弈研究提供一个初步的描述类型学,并将当前国内外对官员晋升的研究模式整合成一个地方官员晋升的剧场分析模型。

  

  二、锦标赛体制:官员激励的分析范式

  

  众所周知,锦标赛理论(Tournament Theory )是由Lazear和Rosen 共同提出来,而且锦标赛理论最开始是运用于企业。该理论认为,与既定晋升相联系的工资增长幅度,会影响到位于该工作等级以下的员工的积极性;只要晋升的结果尚未明晰,员工就有动力为获得晋升而努力工作。锦标赛模式是一种重要的激励机制,指在一些候选人中通过竞争选拔优胜者,相对次序决定胜负[10].因此,该理论主张企业通过晋升激励员工。

  然而,政治锦标赛作为一种政府治理的模式,是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞争,竞争优胜者将获得晋升,而竞赛标准由上级政府决定,它可以是GDP 增长率,也可以是其他可度量的指标。周黎安通过计量研究发现,在改革开放时期,地方官员的经济业绩,主要是地方经济总量如GDP和财政收入,对于地方官员的晋升或留任有着显著的解释力。他将中国传统的地方政府治理模式归纳为四个基本要素:行政逐级发包、属地管理、财政分成与地方官员的晋升竞争。这四个方面也可以简单地概括为“纵向发包”与“横向竞争”的统一[7]191.政府官员的激励问题是经济增长的关键性制约因素[11],中国是这方面的最好范例。中国利用自身独特的政治经济条件对政府官员实施了一种政治锦标赛的激励模式,为中国经济的迅速崛起创造了重要基础。下面将以L 市的乡镇党政“一把手”晋升为例,描述锦标赛体制在基层官员的激励与在晋升中的运行状况。

  (一)行政发包下“英雄排座次”

  行政逐级发包是指政府的公共和行政事务是从中央逐级向下级地方政府发包,一直发包到最基层的地方政府。基层地方政府实际上最终承包了几乎所有的政府事务,是最后的执行者和实施者。行政逐级发包的过程中就伴随着大量事权和自由裁量权的下放,在管理事务上和拥有的权力方面,地方政府基本上是上级政府的“微缩版”[7]191-192.

  对官员擢升所有的分析模式中,之所以锦标赛理论模式相对比较典型,是因为其与国家干部考核指标体系联系紧密。每年年初,L 市市长均要代表本届政府在人大代表会上作《政府工作报告》。《政府工作报告》的内容一方面是总结上年度行政发包所取得的成绩,另一方面对本年度的行政任务进行“转包”。一般看来,每年市政府对各级乡镇的行政转包的指标如表1所示。

  

  表1显示出L 市的转包指标与中组部的考核指标基本上如出一辙。统计L 市2003~2010年间8个政府工作报告可知,在乡镇转包指标中,上级政府关注度排在前3位的是人均GDP 指标、财政收入和招商引资,达到了100%.其次就是城乡居民收入、教育事业和环境保护了,关注度达87.5%.由此可知,地方政治锦标赛所看重的还是经济指标的竞赛,基本上与政治锦标赛体制的设计与预测相吻合。

  每年当L 市政府(县级市)把转包指标下达之后,各乡镇就进入了一个政治锦标赛场。在锦标赛期间,各乡镇仿佛变成了一个个追逐指标和效率的公司。以党委书记、乡(镇)长为首的领导集体就会动员其所控制的和能动员的人力、物力、财力来实现和完成指标。如果纵向比较,会发现一个指标目标逐年攀升的趋势。长期的竞赛的结果往往致使指标掺水、失真和浮夸风盛行。地方官员升迁的短期心理难免催生出立竿见影的“政绩工程”效应。正如L 市的市委书记在所描述的那样:

  2007年和2008年,L 市“村村通”工程开展得如火如荼,几乎所有的乡镇都新修了路。据统计,该市86%的村都进行了乡村公路改造。而2009年乡镇干部调整,全市再没有哪个乡镇修路了。因为2009年乡镇干部们都在等着换,根本没心思干正经事。[③]

  在一场场的政治锦标赛中,上级政府的“撒手锏”就是将各项指标的考评结果进行排名,并在媒体上公布,先进者表彰、提拔,落后者挨批。因此,乡镇的继任者在“胁迫”中不得不提升指标超越前任以示政绩,哪怕是作假。总之,在全市工作的方方面面,如财税收入、GDP 增长、社会综合治理、计划生育等没有一项不量化考核,全市排名,实行“一票否决”制。其实,大家心理都清楚,得不得奖事小,可这“一票否决”就等于其它工作再好也等于白做了。凡是遭到“一票否决”,乡镇党委书记要受到黄牌警告,直接影响其下一步的晋升,关系到他们的政治前途。

  (二)属地管理与官员行走“独木桥”

  属地管理的核心在于让每个人都归属于他(她)被管辖的地域,即要求每个人都属于其辖区,任何跨地域的联系不被鼓励,且必须以管辖政府为中介才可能发生。从上级政府的角度看,属地管理的好处在于容易界定行政责任人,落实“谁主管,谁负责”的原则;另外,基于这种属地关系,行政领导对于其下属成员的行为具有超强的控制力和影响力,因为后者不能轻易摆脱属地关系,一旦离开,或属地关系被解除,其身份就不好界定了,生存问题也会随之而来[7]193.通过与几位乡镇领导的访谈,我们可以窥视他们的这种无可奈何与“背水一战”的心理。

  [案例1]:晋升竞争的“独木桥”心理

  我每年都要回家乡几次,往往是家乡的同学(地方干部)接待,聚会时往往还会有他们的朋友,席间经常听他们聊起乡镇干部提拔的一些故事与评价。2010年春节期间,由于我有这个写作任务在身,所以在与这些地方干部聚会的时候就有意识地把话题引向地方干部对晋升竞争的心态问题。他们普遍认为地方官员的晋升竞争已俨然成为了一座“独木桥”,不管你出于哪种理由都得往前走。现将部分有代表性的言论摘录如下:

  干部A :(无可奈何)我本来也不想当干部,但我现在是被推上了“独木桥”了,也只能一条路走到黑了。晋升竞争失败就意味着权力丧失,丧失权力的官员无疑是“虎落平阳”。

  干部B :当了快20年的乡干部了,谋生“武功”几乎全废。假如现在让我们离开行政部门我们力不如农民,技术不如工人,资本积累不如小商贩,很难养家糊口啊。

  干部C :选择了当干部,就希望把官做大。如果你老在原地不动,面子上过不去啊,回到自己的家乡也觉得没面子。了解你的人知道你看得开,不了解的人还以为你无能。

  干部D :升官意味着能为更多的亲人朋友做点事,有一种成就感。

  权力意识、光耀门庭、谋生门路狭隘还是面子竞争等客观现实原因,最终导致地方官员的晋升压力与日俱增。《人民论坛》杂志和人民日报政治新闻版近日联合对105位基层党员、领导干部展开问卷调查在2009年11月26日《人民日报》上刊登,结果显示:认为工作生活中的最大难题,是升迁通道很窄,提拔无望的占40%,是政绩考核压力大,要求严苛的占30.5%;认为扎根基层的问题,是优化用人导向,多从基层选干部的占39%,是提高经济待遇,福利水平的占32.4%.众所周知,晋升职位总是有限的,而政治锦标赛具有一种“赢家通吃”与“零和博弈”的特征,一个人擢升势必降低其他竞争者的晋升机会,因此,地方官员之间政治竞争就显得异常激烈,并由此转化为为了政治收益不计经济成本和效益的恶性经济与社会资本的竞争。更有甚者,有些官员还采取了一些不正当的竞争方式。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《公共管理学报》2011年第2期

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