陈潭 刘兴云:锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治

选择字号:   本文共阅读 2762 次 更新时间:2011-05-16 17:24:35

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陈潭 (进入专栏)   刘兴云  

  还无法确定它们之间的关联度,但有一点是肯定的,那就是负面报道则往往会影响官员的擢升。

  综合国内外对官员晋升的决定性因素的研究,我们认为最少有八大因素决定一个地方官员的擢升,即政治背景、社会网络、政治忠诚、政治派系、政府绩效、个人特征、组织状况、选举投票。这八个决定因子根据其起作用的方式可以分为两个类别:一是不宜向外界公开的“后台”(back stage)决定力量;一是可以向公众公开、宣传的“前台”(front stage )因素。在当下地方官员选拔政治剧场中,如果从地方政治剧场的作用来看,出现了两种发展趋势:一是民主剧场,二是形式剧场。据此,我们建构了一个地方官员晋升的剧场分析模型,其作用方式如图1所示。

  

  在此,有必要引入具体的案例和数据来解释上述剧场分析模式。为了简化研究,我们仅将孔明达和曾人杰两人之前工作过的地方的前台指标中的个人特征与政府绩效进行了对比(详见表3、表4)。政府绩效重点比较了两人工作过地方每年的GDP 与当年政府的接待费用,以期揭示前台因素与后台因素在地方官员晋升中的作用。我们抽取了相同年度两人各自工作过的3个地方作为样本,并收集相关数据进行了对比,具体情况如表4所示。

  

  通过表3、表4对两人的个人特征和政府绩效这两个前台指标对比,不难发现地方官员晋升中的一个人力资本(human capital )与社会资本(social capital)的悖论。综合考察孔明达的年龄、沟通能力、教育、工作能力等人力资本要素,明显强于曾人杰,升迁的几率也应该大于曾人杰,但是曾人杰的出身地位[⑨]和驾驭、经营社会资本的意识明显强于孔明达,善于通过物质资本来建立、扩大自己的社会网络,为自己的晋升做铺垫。从其所工作过的地方用于接待的费用也可以确证这一点,如2009年曾人杰工作单位的接待费用就是孔明达所在单位的4倍多。毫无疑问,政府接待开支是一个正常事情,但高额的接待费用,的确能为“一把手”与上级领导、社会各界建立更加广泛与牢固的社会网络。2009年公开推选副县级干部人选的结果,基本上能证明这一点。上述分析表明:“学而优则仕”的中国传统常理以及林南关于“人力资本强弱规定着行动者调动和占有社会资本的能力”观点与现实的差距。其实,在现实生活中并非按这种“规矩”出牌,往往社会网络、圈子、政治忠诚等后台因素更能决定官员的升迁。

  (二)民主剧场演绎的阿罗悖论

  著名政治社会学家罗伯特。米歇尔斯(Robert Michels,1876—1936)认为,民主在本质上倾向于以权威的方式解决重要问题[25]326.从古希腊到今天,在许多人观念里面,这种权威方式往往表现为一种多数原则、逐轮胜出、逐轮末位淘汰等。干部选拔民主剧场,就是遵循这些权威原则,根据干部选拔的岗位需求,向全社会公开、公正、公平选拔、任用适合相应岗位领导干部的过程。

  事实上,以代议制投票为核心的民主,其内部有着一种不可调和的矛盾。因为欺骗者可以制造一种虚幻的公平与民意氛围,以实现他的权力意志或达到其它目的。斯坦福大学教授肯尼思。阿罗(Kenneth J.Arrow ,1921—)在《社会选择与个人价值》中采用数学公理化方法对通行的投票选举方式能否保证产生出合乎大多数人意愿的领导者或者说“将每个个体表达的先后次序综合成整个群体的偏好次序”进行了研究,结果他得出了一个惊人的结论:绝大多数情况下是不可能的!更准确的表达则是:当至少有三名候选人和两位选民时,不存在满足阿罗公理的选举规则。或者也可以说是:随着候选人和选民的增加,“程序民主”必将越来越远离“实质民主”。这就是著名的阿罗悖论(Arrow Paradox )又称阿罗不可能定理[26]29-33.

  多数人的意愿所达成的共识谓之“公意”,它是多数人意志偏好的整合。这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimity rule),而经常表现为多数人决策的多数票规则(majority rule )[27]132.但是,以这种民主票决制形式来选拔地方领导干部,又必然与我国多年来执行的政治锦标赛体制相悖。文章前面已经详细阐释了政治锦标赛得以开展的一个前提条件就是人事任免权集中于上级党委,否则“横向竞争”难以实现。另外,这种公推很难杜绝“策略选举”。综合上述双方面的原因,我们对地方官员选拔的民主投票与集中酝酿有了更深层次的认同感。2009年10月L 市从乡镇党委书记中产生副县级干部的个案充分说明通过这种纯粹的民主投票方式的困境。从6位竞选者的得票来看,除了个别得票比较高之外,其他的选票分布就比较分散。其他6位竞选者甚至还有得1~2票的。

  (三)形式剧场下的情景合宜

  所谓形式剧场,就是说所有的干部人事任免上级党政部门已经研究决定好了,而公开选举或竞聘只是遵照已知的结果走一遍过场,以使任命的官员获得合法性,最终民主流于形式。下面我们试图运用西方的“话语”理论来分析L 市党委委任制下的“人大”发文认同的官员任命模式的形式剧场。

  由西方社会传入中国的话语分析,其研究的直接目的不是认识、解析、揭示和改变任何脱离了语言生活的“社会”、“心理”、“文化”现实,而是以具体的语言实际活动为切入点,借助各类相关的社会科学的概念和方法(如语言学、社会学、心理学、文化学、政治学),去揭示、反思、改造由语言活动所构成的或与语言生活相关的社会文化现实。换句话说,我们研究、分析话语就应该去揭示语言、文本产生的时代特征、言说语境、意识形态、政治态度等附加的信息与内容。总之,政治话语总是怀有一定的社会“政治动机”[28].分析一下相关文本当中的“话语”,就不难看出当下我国基层政府官员的任命状况。首先我们来分析3条摘自L 市的人事任免文件中的语句。

  (1)提名免去W 同志X 镇镇长职务。(L 党干[2005]3号)

  (2)经研究同意Z 同志任L 市副市长。(L 常发[2010]2号)

  (3)中共L 市委同意W 同志任中共L 市Z 市镇委员会书记。(L 党干[2009]5号)

  三句话的主词无疑是“中共L 市委”与“L 市人大”,宾词只是主语的作用对象。三个关键词为“经研究同意”、“市委同意”、“提名免除”。通过对这三句话的表述语境和语气的分析,可以读出以下几个方面的附加信息:一是可以看出一元化领导仍是当前政府部门权力的设置的主要特征,也就是说权力主要集中于党委。当下地方官员的任免主要还是委任制占主流,上级党委(主词)少数人对下级干部掌握生杀大权,是其去留的决定因素,因此,也就注定了地方官员晋升中借势博弈策略的选择。二是委任的依据并非民主选定的,而是一种“密室”酝酿的结果。“经研究”主语仍是上级组织(党委),哪怕人大在场,也是一种形式上的民主。

  众所周知,市(县级市)人大至少应该具有以下4项职权:组织市人民代表大会的工作、重大事项决定权、民主监督市政府与人事选举或任命。然而,在实际的权力运行中,这些职权并没有得到恰当的运用,甚至被虚化。在市、县、乡等的权力架构中,党委书记是绝对的“一把手”,也通常被下级称之为“老板”。因此,有关一个市、县的重大事项决定与人事任免最终是党委拍板,人大往往屈从并表决通过党委的决定,使“决定”在民主形式下获得合法性。这便形成一个戏剧化的、情景合宜的地方形式剧场政治。人大的行为之所以屈从于党委的决定,根源于当前地方政治权力结构与背景。

  

  五、结论与讨论

  

  本文从官员升迁的视角对政治锦标赛体制下当前我国地方官员的晋升博弈的基本类型与策略进行了分析,通过个案研究对我国地方官员的晋升博弈的实地观察,我们对地方官员选拔过程和博弈有了一个比较完整的认识,并初步建立了一个关于地方官员晋升博弈的描述类型学。特别是我们试图通过对L 市的乡镇干部晋升的个案描述来检验政治锦标赛这个压力性激励分析范式在基层官员晋升中的解释力,并构建了一个政治剧场分析模式。为了便于讨论,我们利用一个地方官员晋升决定因素分析模式将所观察到的晋升博弈类型及其特点加以总结。通过案例研究和逻辑分析得出如下结论:

  第一,晋升是政府、国有企业等公共部门中组织成员期望收获的核心目标,而政治锦标赛是我国当前地方官员晋升博弈不容选择的现实政治生态。在政治锦标赛与民主政治改革双重因素的作用下,地方官员的晋升竞争与公开选拔越来越呈现出一种系统内“情景合宜”的政治表演。这种政治剧场的剧班基本上是政府官员,尤其是上级政府官员,而最广大的人民群众(观众)还是处于一种“缺席”与“失语”状态。由此可知,地方剧场政治本质上是地方官员晋升博弈的外在表现形式之一。

  第二,政治锦标赛倾向于给地方官员构制压力而激励性较弱。政治锦标赛体制下的地方官员行政承包任务超前完成,是地方政府官员晋升的必要条件,但并不是充要条件。在实际的运作过程中由于潜规则、派系关系、地方主义在场而往往左右基层干部的晋升。这也挫伤一些循规蹈矩、务实苦干的地方官员的积极性。当前中央之所以提倡“不让老实人吃亏”,是因为看到了干部选拔中“后台”诸因素的危害。我们在田野调查的时候与地方官员交谈中发现,面对上级政府的行政发包与量化考核,地方官员并不关心是否得奖与排名,而更多的是害怕直接危及其政治前途的“一票否决”。再则,我们认为将公司中的锦标赛直接用来解释地方官员的晋升或留任——中国政治体制中的核心问题,无疑是将这个问题过于简单化了,明显忽略了政治系统的复杂性。

  第三,地方官员晋升大多是前台与后台多重原因作用的结果。地方官员晋升博弈犹如一个情节曲折、关系错综复杂的剧场。地方官员的晋升往往是政治剧场的前台与后台因素合力作用的结果。具体的案例分析表明:当前,地方政治剧场中,后台的政治背景、社会关系、地方主义以及政治忠诚等因素对地方官员晋升更具有决定性作用,而前台的绩效排名、个人特征、选举投票等直面大众的情景往往对地方官员的擢升不具有决定性作用,往往屈从于后台的力量。只有当地方官员的台后的社会资本与社会网络都很弱的时候,政治绩效与个人特征的作用才会凸显,对官员升迁具有决定作用。

  第四,当前我国地方官员晋升竞争“密室”效应更趋于强化。政治剧场中的角色(官员)为达到“保位”与“晋升”的目标,势必围绕上级政府的考核指标这一“指挥棒”,表演一场场“政治秀”。但是,在政治剧场中,电视、网络、报纸等媒体的介入,使地方官员的晋升愈发与其联系紧密。大众媒体已经成为当代社会政治表演最重要的舞台。媒体化的政治(mediated politics ),或者说“政治的媒体化”已由一种国际时尚逐渐演变为一种个体达到政治目的之手段。就当前的民主政治而言,尽管地方剧场政治效应在地方官员晋升博弈中对个体升迁作用明显,但是这种剧场效应往往是剧班与角色密切配合的一种“情景合宜”,也就是说,官员的晋升往往是上级少数政治精英联盟决定的。[⑩]另外,实地调查使我们隐隐约约摸到了一种状况,即能清醒认识到这个问题且能娴熟地驾驭媒体为自己的升迁助一臂之力,制造剧场效应的地方官员还不多。但是,我们认为随着我国民主政治的逐步推进和媒体特别是新兴媒体嵌入政治领域,地方官员或许会更多地利用媒体为自己的晋升造势。

  第五,干部人事制度改革是我国政治改革的重中之重。如何避免按资历选拔等不尽人意的人事选拔方式,完成既定任务选拔、任命最合适的官员,是我国干部人事制度改革成功的关键所在。我们认为,建立一种基于“功绩晋升”,把官员的委任制与民众的评议制切实结合起来的民主集中制度是我国干部选拔制度改革的目标逻辑;坚持去“剧班共谋”化,寻求民主投票结果与上级政府部门领导的提拔意图的趋同的价值取向,则是我国官员选拔的实践逻辑。

  最后需要指出的一点是,由于缺乏数据上的支持,我们没能进一步对官员晋升政治剧场诸因子的影响力这个问题加以讨论。我们只能将这个议题留给以后的研究了。

  

  参考文献:

  [1]LI B,WALDER A G.Career Advancement as Party Patronage SponsoredMobility into the Chinese Administrative Elite,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:frank
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文章来源:《公共管理学报》2011年第2期

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