本文为国家发改委“十一五”前期重点研究课题“到2030年中国空间结构问题研究”之内容提要部分。

（一） 明确中国空间结构调整的迫切性

1、2003年，3.5亿城市人口（为非农人口）的人均占地水平为146平方米，而1996～2003年中国城市和道路建设共占用耕地2240万亩，同期城市人口增加了5千万人，新增人口人均占地为300平方米，其中2003年占地647万亩，城市人口增加了525万人，人均占地为813平方米。到2030年中国将到达人口高峰，亦将基本上完成工业化，按人口16亿和75％的城市化率计算，将比目前新增8.5亿城市人口，如果按1996～2003年平均城市化占地水平计算，将占用4亿亩耕地，按2003年水平占地则将超过10亿亩。

东亚地区日、韩等经济体在完成工业化的时候，人均粮食占有量都在500公斤左右，若中国2030年人均粮食占有量为450公斤，总量是7.2亿吨。由于中国是人口大国，不可能象日、韩那样基本依靠国家农产品供给，可设想届时中国的粮食进口总量为5千万吨，则国内必须生产6.7亿吨，如果耕地继续建设4亿亩，生产这么多粮食是不可能的。设2030年中国的耕地为17亿亩，其中75％的面积生产粮食，则亩均产出水平必须上升到525公斤才能保6.7亿吨粮食。这就要求单产水平要从1998年的粮食单产高峰亩均390公斤，增加135公斤。改革开放25年中，中国的粮食亩均产出水平增加了110公斤，要求未来25年再增加135公斤有一定可能。

人口部门估算到2030年中国的人口总量可能为14.5亿人，但如果中国城市化率上升到85％这个东亚地区的普遍水平，人均粮食占有量达到500公斤，以上分析结论不变。

把人均粮食占有量放到下限，把粮食进口和提高单产可能放到上限，中国在未来25年中可继续用于城市化的占地只有1.5亿亩，按12亿城市人口计算，人均占地水平为125平方米，其中新增8.5亿城市人口的人均占地为118平方米，因此中国在未来若不能有效控制耕地的占用，则无法解决工业化、城市化与稳定农产品供给的矛盾。

2、中国的流通费用比重与发达国家相比要高出十多个百分点，其原因是运量过大、运距过长。都处在1.4万亿美元GDP的时候，日本的全部货运量为中国的38％，货运周转量还不到中国的9％。中国运量过大主要是因为采取了全国分工式的空间结构，大量产品必须从南到北、从东到西运输。中国省间交流主要是通过铁路，在国内铁路货运量中，1994年省间交流量占61.2％，2000年为65.5％，2000年为67.3％，说明这种全国分工的空间结构仍在发展。1996～2003年，中国人均道路占地的增速为5.6％，比人均城市占地的增速高一倍，按这个速度发展，仅道路占地到2030年就得3.5亿亩。

3、改革开放以来，中国始终以小城镇为城市化的主要方向，但小城镇和小城市的人均占地水平要远高出大城市，以20万人口的小城市来说，2002年人均城市建成区面积为160平方米，如果未来还要新增8.5亿城市人口，也按人均160平方米计算，需占用2亿亩以上耕地。

4、由于中国工业化的快速推进，进出口都大量增加，引起贸易条件恶化趋势。中国在未来土地和劳动力的价格都将上涨，贸易条件会更加不利。从目前看，中国唯一没有释放的经济效益是通过企业集聚所释放的规模经济效益，但企业应在什么地方集聚却缺乏方向。

（二） 以发展都市圈为目标的空间结构战略的实证与理论分析

工业化与城市化都需要平原，以人均平原面积比较，中国与东亚地区各经济体类似而与美欧完全不同。日本以人均只相当美国3％的平原面积也完成了工业化，说明平原面积稀缺不是工业化的障碍，但也要讲究空间结构。美日比较，最大的不同是美国采取了全国是分工结构，而日本是都市圈结构，其次是日本的大城市明显高出美国。日本都市圈结构的特点是每个都市圈都集中了3千万左右人口，都有一套相对完整的产业体系，都市圈内部的人口需求基本上可以吸纳掉都市圈内制造业的全部产出，因此日本三大都市圈之间的经济交流很少，1979年只占全部货运量的1.5％。由于绝大部分产品都是在都市圈内部运输，因此1980年日本全部货物的平均运距只有73公里，全部货运周转量只有5千万吨。由于大城市化和都市圈化这两个因素，使日本在工业化与城市化过程中可以大大提高土地使用的集约化程度。

中国的人均平原面积虽略高于日本，但是由于农业不能依靠国外，因此工业化和城市化对土地的使用必须比日本更集约。90年代初期，日本的人均城市和道路占地约为160平方米，中国到2030年人均只有125平方米，所以中国更必须走都市圈的道路。

日本在战后的多次国土整治规划中始终是反对都市圈的发展，因此日本虽有都市圈的概念却没有都市圈的理论。西方经济学以美欧的经济发展实际为研究对象，而美欧都是平原面积广阔的地形，没有出现过都市圈，也就没有相应的理论，中国如果把都市圈作为调整空间结构的重大战略，则须对这个战略的正确性作出理论解释。

西方经济学早就注意到规模经济问题，并概括出规模经济的三个层次，即企业、产业和城市的规模经济，但都是从供给角度进行研究。实现三个层次规模经济的好处主要是由于产出规模扩大可以摊低固定成本，产生报酬递增现象，但若本地市场需求有限，供给规模扩大必然带来外运量增加和运费支出，当单位产品运费增加等于单位产品固定费用下降的时候，报酬递增就会转为报酬递减，供给规模的扩大也就到了边界，因此克鲁格曼等人提出的“新贸易理论”中，所谓产业规模可以无限扩大和报酬递增可以无限增加的假设是不对的。西方经济学长期以来以劳动时间为价值形成的单一基础，但由于时空的不可分性，在价值形成过程中实际也有“劳动空间”消耗，只有当劳动时间与劳动空间消耗同时最低时，价值才能实现最大化。

这样就提出了规模经济的第四个层次，即都市圈层次。由于都市圈经济是在最小空间范围内实现供给规模与需求规模的对称，因此产品的空间运输距离最短，运费最低，所以都市圈层次的规模经济，其报酬递增的来源是由于需求在地域的集中而产生的运费节省，这与企业、产业和城市三个层次报酬递增来源都是供给方面的规模化是不同的。

（三） 到2030年建立20大都市圈的设想

由中国地形地貌决定，中国在未来建立的都市圈必须主要在东、中平原地带，可以建20个（见附表1）。每个都市圈可容纳5千万城市人口，每个都市圈以120公里为半径，覆盖4～5万平方公里。

由于目前区域间的经济发展差距，都市圈形成的时间是不同的，我们把人口3千万、GDP产出8千亿元的都市圈称为“发展型”都市圈，人口5千万、GDP产出4.5万亿元（按到2030年GDP年均增速8.5％，都市圈人口占全国城市人口75％，GDP占85％计算），的都市圈称为“成熟型”都市圈，这样就可以排出20大都市圈的发育时间表（见附表2）。

如果未来人均城市化占地为125平方米，则2030年12亿城市人口的城市占地可为71平方米，道路占地为54平方米，即基本保持在目前城市与道路占地的比例。但在都市圈内部的人均道路占地可考虑为40平方米，因为都市圈面积只占全部国土面积的10％，按人均40平方米安排，都市圈内的道路密度仍是全国平均水平的6倍，比目前高出3倍。这样，每个都市圈的城市占地为3550平方公里，道路占地为2000平方公里。

这些占地面积还要在都市圈内的各等级城市间分配，因为每个都市圈都是有十几个百万以上人口的城市构成的城市群。20大都市圈可规划成358个城市，其中1500万人口的城市11个，1000万人口18个，800万人口1个，500万人口36个，300万人口88个，100万人口204个。一般来说，越大的城市土地利用越集约，土地占用就少一些（各人口等级城市的土地占用安排见附表3）。

在各国工业化过程中，制造产业的结构变动有共同规律，我们采用发达国家1997年平均的制造业结构做参照，对比目前20大都市圈所在区域的产业结构现状，就可以大致计算出各都市圈未来的产业结构变动情况，并可为每个都市圈中各个城市的产业进行定位。

由于每个都市圈目前的人口基数与未来的增长前景不同，有些都市圈虽然城市人口增长到5千万人，仍不能按75％的城市化率全部吸纳新增城市人口，因此在各都市圈之间存在着人口流动情况，这种情况也存在与都市圈与非都市圈之间，人口的基本流向是人口从西南方向流出，向东北方向流入。

（四） 建立都市圈的有关改革与政策考虑

1、改革现行区域行政管理体制，以3千万人口为划小省的依据，中国可划成50个省区。由于省区的人口与地域规模小于都市圈，可使都市圈的跨地区发展更少受行政力量干扰。同时应取消地级市，统一变成省辖县级市。由于今后人口将大量进城，县的人口大幅度减少，许多县也应该合并。

2、财政收入实现“先集中、后返还”，按统一标准编制各省区和各县级单位的支出预算，由中央统一支付，这样才能从根本上打破区域经济封锁，促进都市圈的发展。

3、由于都市圈是跨地区发展的区域经济，在已具备都市圈发展条件的地区，应由中央计划部门在都市圈内设置派出机构，统筹都市圈的产业发展与空间布局。

4、严格控制都市圈内部的空间布局，提高城市容积率。目前中国城市建筑物的容积率平均只有0.75，而东亚地区普遍在1～2之间，中国因为可共城市化使用的土地比日本还稀缺，容积率本应更高，可考虑今后提高到2.5上下，为此要控制好地价，地价太低不利于提高容积率。

都市圈战略是符合中国国情的空间结构战略，也是在市场力量推动下的客观发展趋势，顺应经济规律所制定的发展规划将有极大的生命力，会得到市场的积极响应，而按照日本的经验，即便政府对发展都市圈不积极，市场经济还是会构造出都市圈，只是时间和财富消耗要高，因此从中国“十一五”规划开始，应明确都市圈的空间战略方向，并着手实施。

本研究报告的主报告共分四部分，3.3万字，还有8个分报告。

附表1 到2030年中国的20大都市圈及所包括的城市一览表

1、哈尔滨都市圈

中心城市（人口1500万） 哈尔滨

500万人口城市 绥化、五常

300万人口城市 铁力、尚志、阿城、肇东、宾县

100万人口城市 海伦、绥棱、明水、青岗、兰西

木兰、通河、方正、肇州、延寿

2、齐大都市圈

中心城市（人口1000万） 齐齐哈尔、大庆

500万人口城市 安达、

300万人口城市 名水、林甸、富裕、龙江、泰来

100万人口城市 讷河、德都、莫力、北安、克东、依安、

甘南、拜泉、林句、五大莲池、

3、长春都市圈

中心城市（人口1000万） 长春、吉林

500万人口城市 四平

300万人口城市 松源、辽源、公主岭、梅河口、磐石

100万人口城市 舒兰、蛟河、双辽、榆树、德惠

扶余、乾安、农安、长岭、东丰

4、沈大都市圈

中心城市（人口1000万） 沈阳、大连

500万人口城市 鞍山、

300万人口城市 抚顺、锦州、本溪、营口、铁岭

100万人口城市 阜新、葫芦岛、辽阳、盘锦、瓦房店

海城、开原、新民、盖县、彰武

5、京津都市圈

中心城市（人口1500万） 北京

800万人口城市 天津

500万人口城市 唐山

300万人口城市 保定、沧州、秦皇岛、廊房

100万人口城市 涿州、三河、泊头、定州、迁安、河间

任丘、安国、霸县、文安、唐县

6、石邯都市圈

中心城市（人口1000万） 石家庄、邯郸

500万人口城市 德州、邢台

300万人口城市 安阳、衡水、阳泉

100万人口城市 武安、辛集、沙河、南宫、新乐

柏乡、巨鹿、清河、馆陶、夏津、大名

7、青烟都市圈

中心城市（人口1000万） 青岛、烟台

500万人口城市 威海

300万人口城市 日照、平度、文登、莱州、莱阳

100万人口城市 即墨、招远、莱西、乳山、栖霞、

海阳、蓬莱、牟平、荣城、龙口

8、济维都市圈

中心城市（人口1000万） 济南、潍坊

500万人口城市 淄博、泰安

300万人口城市 滨州、东营、莱芜

100万人口城市 肥城、诸城、寿光、青州、高密

章丘、安丘、沾化、惠民、沂水、曲阜

9、郑州都市圈

中心城市（人口1500万） 郑州

500万人口城市 洛阳、荷泽

300万人口城市 平顶山、新乡、焦作、开封、许昌

100万人口城市 鹤壁、晋城、济源、禹州、新郑

辉县、卫辉、沁阳、汝州、长垣

10、徐州都市圈

中心城市（人口1500万） 徐州

500万人口城市 济宁、临沂

300万人口城市 商丘、枣庄、淮北、宿州、毫州

100万人口城市 腾州、新沂、费县、鱼台、苍山

沛县、宁陵、砀山、邳县、灵壁

11、盐连都市圈

中心城市（人口1000万） 盐城、连云港

500万人口城市 宿迁、泰州

300万人口城市 淮安、兴化、东台

100万人口城市 大丰、赣榆、东海、洪云、沐阳、洪南

滨海、涟水、射阳、泗阳、洪泽、

12、驻信都市圈

中心城市（人口1000万） 驻马店、信阳

500万人口城市 南阳、周口

300万人口城市 阜阳、漯河、界首

100万人口城市 邓州、项城、武钢、内乡、社旗

泌阳、平舆、新蔡、罗山、固始、淮滨

13、南京都市圈

中心城市（人口1500万） 南京

500万人口城市 合肥、杨州

300万人口城市 镇江、滁州、淮南、安庆、蚌埠

100万人口城市 芜湖、巢湖、宣城、马鞍山、铜陵

池州、仪征、天长、庐江、定远

14、上海都市圈

中心城市（人口1500万） 上海

500万人口城市 苏州、南通、杭州

300万人口城市 无锡、宁波、常州

100万人口城市 绍兴、嘉兴、湖州、宜兴、江阴、常熟

余姚、诸暨、奉化、临安、慈溪

15、武汉都市圈

中心城市（人口1500万） 武汉

500万人口城市 黄岗、岳阳

300万人口城市 孝感、黄石、咸宁、随州、潜江

100万人口城市 仙桃、鄂州、天门、洪湖、红安

广水、安陆、石首、京山、黄陂

16、南昌都市圈

中心城市（人口1500万） 南昌

500万人口城市 九江、上饶

300万人口城市 抚州、景德镇、鹰潭、德兴、修水

100万人口城市 武宁、星子、德安、都昌、永修

波阳、余干、东平、婺源、铅山

17、长沙都市圈

中心城市（人口1500万） 长沙

500万人口城市 衡阳、常德

300万人口城市 株州、湘潭、益阳、娄底、萍乡

100万人口城市 耒阳、涟源、沅江、澧陵、武冈

浏阳、汉寿、安化、汀乡、隆回

18、珠三角都市圈

中心城市（人口1500万） 广州

500万人口城市 深圳、佛山

300万人口城市 江门、惠州、肇庆、河源、清远

100万人口城市 东莞、珠海、中山、高明、台山

四会、惠阳、开平、花县、曾城

19、南宁都市圈

中心城市（人口1500万） 南宁

500万人口城市 玉林、北海

300万人口城市 贵港、钦州、来宾、防城、桂平

100万人口城市 合山、忻城、大化、上林、宾阳、武宣

金秀、上思、横县、灵山、浦北

20、成渝都市圈

中心城市（人口1000万） 重庆、成都

500万人口城市 南充、绵阳

300万人口城市 达州、宜宾、乐山

100万人口城市 德阳、内江、自贡、泸州、遂宁

资阳、广安、广元、巴中、眉山

附表2 20大都市圈发育情况一览表 (GDP增长速度8.5％)

年 度 2005年 2010年 2015年 2020年 2025年 2030年

成熟型都市圈：

人口5000万，非农产业GDP4.27万亿元 1、京津都市圈2、上海都市圈 1、成渝都市圈2、南京都市圈 1、长沙都市圈2、徐州都市圈3、郑州都市圈4、石邯都市圈5、驻信都市圈 1、沈大都市圈 1、长春都市圈2、济潍都市圈3、盐连都市圈4、武汉都市圈5、珠三角都市圈 1、哈尔滨都市圈2、齐大都市圈3、青烟都市圈4、南昌都市圈5、南宁都市圈

成长型都市圈：

人口3千万，非农产业GDP8000亿元 1、珠三角都市圈 1、沈大都市圈2、济潍都市圈 1、长春都市圈2、青烟都市圈3、武汉都市圈4、盐连都市圈 1、哈尔滨都市圈2、南昌都市圈3、南宁都市圈 1、齐大都市圈