屠振宇:财产申报制度中的隐私权保护

选择字号:   本文共阅读 912 次 更新时间:2011-04-17 15:30:12

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屠振宇  

  更加值得一提的是,阿勒泰地区的规定还将正式办理退休手续3年内的县(处)级领导干部纳入申报的主体之中。

  结合上述经验,财产申报的主体范围以职位与公众的关联性为依据进行划分更为适当,而不是单纯根据职务来确定。因此,笔者认为,财产申报的主体应当包括:(1)选举产生或选举决定的政府官员和人大代表。我国人大代表虽然不是专职的,不属于公职人员,但正如“公共官员”的认定不以是否领取政府薪水为标准一样,人大代表也不能因为不领取政府薪水而免除财产申报的义务。(2)担任领导职务的公务员。根据《中华人民共和国公务员法》的规定,我国公务员分为担任领导职务的公务员和非领导职务的公务员。担任领导职务的公务员肩负重要职责,拥有公共事务的决策权,应当主动进行财产申报。这类公务员包括人民团体、事业单位中担任领导职务的干部;国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)中担任领导职务的公务员。(3)掌握一定公共权力和利益资源的非领导职务的公务员,如法院、检察院、工商机关、税务机关、审计机关、证监会、银监会等的主管人员。(4)曾经作出重大决策或行使过重大责权的公职人员,如中央和地方政府的主要负责人在离开岗位后5年内仍需要申报财产。

  

  三、财产申报内容的限度

  

  我国过去的财产申报,主要限于收入部分。但是,1997年出台的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》将干部“本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租和参加集资建房”纳入需要报告的“重大事项”,首次涉及了官员除工资劳务收入之外的财产申报问题。2001年出台的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》又将特定申报主体的报告内容正式扩展到“家庭财产”。《2010年规定》将领导干部应当报告的内容分为“本人婚姻变化和配偶、子女移居国(境)外、从业等事项”和“收入、房产、投资等事项”两大类,共14小类。[18]申报内容的扩大固然值得欣喜,但申报内容是否越广泛越好?被确定为申报主体的公职人员究竟对哪些事务需要进行申报并公示?家庭成员的财产情况是否属于申报的内容?私人活动情况应否列入其中?只有厘清上述问题,制度调整的范围才有可能变得明晰。

  如果公职人员的职位与大众存在较大的关联性,牵涉到公共利益,就有必要对其个人隐私权作出限制,要求其公开一部分个人隐私。早在19世纪,恩格斯就曾精辟地指出:“个人隐私应受到法律保护,但当个人隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系的时候,个人隐私就不是一般意义上的私事,而是属于政治的一部分,它不再受隐私权的保护,它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容”。[19]但是,在肯定隐私权限制的必要性和正当性的同时,也必须强调,财产申报的内容以与公共利益有关为限。那些与公共利益无关的私人信息和私生活情况,就不应该、也不需要申报并公开。财产申报者的隐私权虽然受到限制,但仍然享有隐私权,其隐私仍受法律保护。例如,美国已故总统肯尼迪的遗孀杰奎琳及其两名子女饱受新闻记者罗恩·格拉拉的跟拍之苦,遂向法院诉请禁止其采访摄影的命令。1973年美国联邦上诉法院判决,总统遗孀及其子女虽然属于公众人物,应忍受公共利益所需的合理报道,但也当然享有隐私权。[20]可见,在“公共官员”的私生活中,同样存在着大量与公共利益无关的私人信息和私生活情况。如果将申报的范围扩大到这些信息,既侵害了财产申报者的隐私权,也将增加财产申报制度推行的阻力。只有那些与公共利益有关的事务才需要纳入申报的内容之中,而与公共利益无关的私人事务则不能列入申报的范围之内,否则将构成对隐私权的侵犯。

  科学地对各种私人信息和私生活情况作出区分从而确定财产申报的合理范围,是财产申报制度的一大关键。德国法院在处理人格权案件时,通常将个人私生活领域划分为三种类型,即“私密领域”、“私人领域”和“社会领域”。[21]虽然这一被德国联邦宪法法院采纳的“领域理论”有逐渐相对化的趋势,[22]但对我们界分财产申报制度所涉及的私生活类型仍然具有借鉴意义。依据这一理论,个人在“私密领域”的活动,是个人人格个性的表现,常常与个人人格表现的核心问题有关,因而受到最严密的保护,不容任何公权力的不利影响或侵害。在这一领域发生的人格权受侵害案件,基本上不允许遵循比例原则的标准进行衡量,即个人在“私密领域”的行为受到绝对的保护。“私人领域”特别地指一般的居家或家庭生活,并涵盖至私人之对话、信件或日记等。由于这个领域的活动与外界产生一定程度的接触,因此非受绝对的保护,仅在遵守严格的比例原则要求下并基于重大公共利益才能加以干预。最后,个人在“社会领域”的人格发展活动也受保护。但是,由于在这个领域个人与外界公共生活发生广泛的联系,因此比较而言,个人在“社会领域”中所展现出的人格特性受到的保护较少,相对地,可以对之干预的要求就较为宽松。[23]

  根据这三个领域的划分,财产申报应当限于“社会领域”范围内。“私密领域”因为与社会活动不发生直接的联系,除当事人自愿(如思想汇报)外,都不能要求申报。日记、私人谈话、通讯记录以及走亲访友等私人活动和信息,处于与公共生活相对隔绝的“私人领域”之中。对于此类活动和信息,除非涉及重大公共利益,并经比例原则作出个案上的衡量,否则不得加以干预。例如,德国联邦宪法法院在“日记证据案”中判定,日记记载的内容,尚不足以逃避国家权力的干预。假若这类日记中记载了犯罪行为的准备计划或已犯下之犯罪行为的记录,则此类记载均不在宪法不受侵犯的人格权保护范围之内。[24]财产申报制度虽然也涉及公共利益,但尚未达到重大与迫切的程度,且申报将导致申报者人格利益的严重损害,因此原则上私人领域的活动不应列入申报的内容之中。而公职人员在“社会领域”的活动和信息因为与外界存在较多的联系,也较容易对公共利益产生影响,所以可以纳入申报的内容之中。换句话说,申报内容的范围应以“社会领域”为界。如果超越了这一界限,涉及“私密领域”和“私人领域”,就将构成对隐私权的侵害。

  《2010年规定》所涵盖的报告范围十分广泛,不仅包括收入、房产、投资等财产状况,还包括婚姻状况和配偶、子女的财产状况,这些内容大体属于“社会领域”的范围,应当列入财产申报的范围。但是,上述规定中还涉及“个人因私出境的情况”、“子女与非中国籍人通婚的情况”以及“配偶、子女移居国(境)外的情况”,这些信息显然已经超出了“社会领域”而属于“私人领域”,因此不宜作为财产申报的范围。

  

  四、财产申报公示的限制

  

  我国早期的收入申报制度,基本上是注重申报而忽视公开。《2010年规定》的一个亮点就是删除了原来“对报告的内容,应当予以保密”的规定,更改为“应当设专人妥善保管”。这一变化虽然向财产公示迈出了一步,但仍然停留在“不公开”的阶段。财产申报资料不公开,固然可以最大限度地保护财产申报者的隐私,但却影响到公民的知情权,无法接受公众的监督,使财产申报制度难以发挥其应有的威力。因此,财产申报制度最终必然走向公示,而财产申报公示在实现进步的同时也容易造成隐私权问题——影响到公职人员及其家庭成员正常的私生活秩序——甚至可能带来一些安全隐患。特别是对那些基层干部,由于缺乏必要的手段来防止可能发生的侵害,财产申报公示对他们生活的影响必将首先突显出来。

  因此,如何保证财产申报资料的公示不致影响到申报人及其家庭成员正常的私人生活,是我国财产申报制度迈向公示所面临的一个主要难题。在2009年引人关注的财产申报“公示”试点中,阿勒泰地区、慈溪市等地在这方面进行了一些有益的探索。阿勒泰地区采取的是“部分公示”方式,即:一方面要求“与领导干部职权密切相关的收入都将通过阿勒泰廉政网及当地主流媒体及时全面公开,以接受社会有效监督”;另一方面留出了“秘密申报”部分,需要填写《秘密申报表》。该表不对社会公开,由当地纪检监察机关内部掌握,只有在官员受到严重党纪、政纪处分或刑事处罚后方可申请查阅、使用其秘密申报材料。这种“部分公示”的方式虽然做到了财产申报资料的公示,但所披露的信息仅限于收入情况,无法全面地反映财产状况,实际上难以实现社会监督的功能。与阿勒泰地区的“部分公示”方式不同,慈溪市则采取“本单位公示”的方式。慈溪市要求公示的申报资料十分详细——从领导干部本人的家庭住址到各人从业经历,包括配偶在哪里上班,子女在哪里上学以及出国(境)求学(定居)等家庭活动,都在公示的范围之内。但是,公示仅限于张贴在各单位的公告栏上,向本单位的人公示3天。这种方式虽然公示的内容比较彻底,但公示的范围被局限于所在单位,仍然无法满足社会监督的需要。

  阿勒泰地区、慈溪市等地实际上实行的是一种“有限公示”,即尽可能地将“公示”限制在一定的范围内,以避免财产申报资料被过度曝光。从理论上讲,这种“有限公示”具有一定合理性。财产申报资料虽然以公开为原则,但公开的范围也应与其职位的“公共性”相适应。一方面,“不同层级的官员,公开程度和公开范围应当有区别。什么层级上选举(选拔)的官员,就应当在什么范围内向社会公布财产情况”。[25]一个仅仅涉及地方事务的职位,财产申报公示的范围应被限定于特定的地区或行业内为宜。另一方面,财产申报资料的公示是出于公共利益的需要,因此其使用也应当以公共目的为限。滥用财产申报资料的行为必须受到法律的禁止。可见,财产申报公示并不是不受限制的无限公开,对财产申报公示也有必要施加合理的限定。例如在美国,财产申报人员的申报结果必须向公众公开,任何公民都有权查阅或复印政府官员的申报资料。但是,对于官员财产申报资料的使用,美国法律有明确的限制:“凡是出于以下目的查询申报资料都是违法的:(1)出于非法目的;(2)为了商业目的,除非是新闻和传播媒体为向公众报道;(3)出于为了确定或建立某人的银行信用等级;(4)出于为了任何政治、慈善或其他目的而向申请人募捐或索取钱财……对于怀有这些目的查阅申报材料的人,司法部长可以对其提起民事诉讼,受理这类诉讼的法院可处其5 000美元以下的民事罚款”。[26]又如,在我国台湾地区,其所谓的“财产申报法”的“实施细则”和“查阅办法”对公民查阅申报资料进行了严格的限制:查阅时只能看,不能抄录,不能复印,不能摄影;一个人对于同一个申报人的财产申报资料,一年只能查阅一次;出于营利、征信、募款或其他不当目的而查阅申报资料的,将处新台币6万元以上30万元以下的罚款。诸如此类的对财产申报资料的查阅或使用上设定限制的做法,其好处在于:一方面保证了公众的知情权,满足了社会监督的需要;另一方面可以有效防止财产申报资料的不当利用与传播,减轻申报人因个人财产信息被过度曝光导致的隐私忧虑。

  在财产申报公示的条件下,对财产申报资料的查阅或使用施加限制的做法,实际上体现了信息社会隐私权保护方式的转换。信息社会的来临既改变了我们的生活方式,也极大地改变了隐私权的面貌。诚如美国哈佛大学查尔斯·弗尔德教授所言:“信息隐私的理念,似乎不应该只局限于不让他人取得我们的个人资讯而已,而是应该扩张到由我们自己控制个人资讯的使用与流向。”[27]由此可见,隐私权已经不仅仅是私生活不受干扰的消极权利,隐私权还强调如何对个人信息的收集、处理、利用、存储和传播等行为进行管理,意味着一种控制个人信息使用和传播的积极权利。隐私权保护的重点不再是如何保守秘密,而是如何实现对信息利用和传播的有效控制。通过在财产申报资料的查阅或使用上设定限制,我国的财产申报公示完全可以做到对财产申报者合法权益的保护,实现财产申报制度与隐私权保护的协调发展。例如,我们可以规定,财产申报资料必须公开,供公众查阅和复印;查阅的目的必须基于法定的事由,任何非法目的的查阅、使用和传播都将受到严厉处罚。

  

  五、结 语

  

  我国的财产申报制度要顺利迈向财产申报公示,必须解决好与隐私权的冲突问题,充分考虑隐私权保护的需要。隐私权在现代社会是一项必不可少的基本权利。对隐私权的不当限制或恣意剥夺,都将导致对个人人格尊严的损害。国家建立财产申报制度,虽然有必要对申报人的隐私权加以限制,但这种限制也有限度,必须满足隐私权合理保护的需要。如果在财产申报制度中一味强调公职人员隐私权的限制,(点击此处阅读下一页)

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