贾康:遏制收入差距扩大的财税改革建议

选择字号:   本文共阅读 679 次 更新时间:2011-04-17 15:26:40

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贾康 (进入专栏)  

  

  收入分配是国民经济循环过程的中间环节,前承生产,后启使用,既可以透视不同发育状态的市场机制基于“效率”所产生的分配结果,也必然反映政府维护市场以及调控、干预经济后强化社会“公平”的能力与效应。理想的兼具“效率”和“公平”的收入分配制度必是基于、并能动地助益于市场和政府两种资源配置方式的最佳组合。我国向市场经济体制转轨以来,旧有的政府主导的“大锅饭”分配模式逐步被打破,市场机制越来越多地在国民收入分配中发挥重要作用,国家综合实力不断提高,人民生活水平显著改善。但是,和我国市场机制不健全、政府调控缺位、越位仍然并存的事实相对应的是,在我国国民收入分配领域也出现了一些比较突出的矛盾。党的十七大报告就此明确提出,要“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重”。这一要求所针对的问题,涉及我国国民经济运行体系中初次分配、再分配的失当。此后,社会各界围绕提高“两个比重”、优化分配格局出现了很多研究和讨论,也开出了很多“药方”。

  从政府“可做、应做”的主观能动性角度,一个重要事项是应当通过深化财税改革,遏制和改变“两个比重”下降和收入差距扩大趋势、优化国民收入分配格局。在改革的大方向上,我们强调应尽可能避免以优化国民收入分配格局为名的“福利赶超战略”。尊重市场的基础与核心作用是第一位的原理,以政府干预的方式去强势代替市场配置资源,硬性提高或降低某一个分配结果指标(如除了适度提高法定最低工资标准之外并无多少合理操作工具的“收入倍增计划”等)的实际意义并不大,其结果却很可能是带来新的扭曲,长期效应极不乐观。财税体制改革的当下任务,一是要根据社会经济发展和深化改革的需要,合理调整政府收入结构。在政府支出总量不宜、也难以做出较大调整的制约条件下,对政府公共收入进行结构性调整,有减有增,同时跟进遏制居民收入分配差距扩大、降低企业过高垄断利润、约束控制政府支出规模的税收和预算管理改革。二是及时清除不利于市场经济体制发展完善的阻滞因素,促进市场经济体制的进一步完善和市场机制的发育与走向成熟。

  

  一、优化结构性减税,酌情推动增值税扩围改革,同步实现间接税比重降低

  

  近年我国已采取一系列结构性减税措施,2009年因此而让渡给企业、居民的利益约为5000亿元,今后在这方面虽然可操作空间已收窄,但仍需积极考虑、动态优化。

  从当前我国经济发展的实际情况来看,降低间接税比重也已经具有迫切的社会需要并具备了一定可能性,更多强调“支付原则”为主的税制调整的基础条件在逐渐成熟。改革从何切入,对社会经济的冲击最小、正向效应最大,则需要理清其“技术”路线,审时度势,把握时机。我们认为降低间接税比重的最佳方式就是在构建和完善地方税体系、形成地方支柱财源以落实省以下分税制的进程中,酌情实施增值税扩围改革。改革的多赢目的是十分明显的:一是减少增值税、营业税并行对于市场要素流动的现实阻滞,为我国服务业发展创造更有利的税收环境,促进产业结构优化升级,以税制改革推动经济质量跃上新台阶。二是通过税率设计,降低间接税比重,消减政府生产税收入,优化国民收入分配格局,减少对居民消费的抑制作用。为了防止间接税比重下降对于政府收入总盘子的影响和对于地方财政的影响,要把资源税改革、房产税改革、国有资本经营预算改革适当前置,加紧推行。

  增值税扩围改革是解决增值税、营业税并行引发一系列矛盾的有效方式,有利于减少市场要素流动障碍,清除流转税制对服务业发展的制约。现代服务业是产业分工细化和升级的产物,增值税自身具有公平、中性优势,可以最大限度避免重复征税,有利于生产要素顺畅流动,为产业分工细化创造公平、中性的税收环境。如果增值税覆盖到整个产业链,通过完整的环环相扣机制,将使应税商品在生产、流通环节的税收负担之和,不再受到流转环节或次数多少的影响,即对于某一产品完成其从生产到销售的全过程,无论是放在一个企业进行“全包型”管理,还是放在若干企业(研发、设计、生产、仓储、物流、批发、零售等不同分工企业),其增值税税负都是一样的,客观上提供了有利于而不是阻滞专业化分工的税收环境,符合产业结构调整优化的基本要求,能促进服务产业的进一步细化、扩大和升级换代。

  当然,增值税扩围改革不必然降低间接税比重,但在设计上可以有意为之。扩围面临的利益调整很多,涉及到重新确定在服务业扩围后的增值税税率、扩围后原实行增值税行业的税率、扩围后中央与地方的收入分配比例等。总体上来说,推行此项改革,现行的增值税、营业税的税收总量是否改变,对于改革的制度设计和实施方案的影响会有很大不同。如果能够把降低间接税比重作为改革的同步诉求,在减少增值税、营业税总体税负的前提下推进扩围改革,对经济主体层面无疑是一个长期利好政策,也有助于降低终端消费者的负担,因而这项改革促进产业优化升级、推动现代服务业发展的综合效果,将会更加突出。

  

  二、结合多项改革需求,加快房地产税改革,逐步强化直接税再分配作用

  

  房地产税改革在国民收入分配格局优化中的意义在于:在降低间接税比重的同时,可以强化主要针对富裕阶层的直接税,弥补地方政府收入并打造与地方政府职能合理化内在契合的支柱财源;逐步将纳税环节从生产环节转移,后置到财产、资本环节。具体到和增值税扩围改革的配合,还要使房地产税成为地方主体税种。这一改革可以采取在部分城市先行试点来启动。

  增值税扩围改革可能最终导致营业税的取消,但目前营业税在地方财政收入中占据重要位置。房地产税改革在我国研究论证已久,并进行了相关的“物业税”空转试验。从降低间接税比重、推进增值税扩围改革的需求来看,房地产税改革的必要性也就更加突出。房地产税属于财产税类,应缴纳的税值会随着房地产市值的升高而提高。从市场经济的国际经验看,该税可以成为地方政府的一个充足和稳定的税收来源。对于我国,房地产税改革的最大意义首先在于能够为地方政府提供稳定、大宗的地方税种,使地方税体系建设得到重大推进,间接为其他改革和全局配套改革的顺利推进提供支撑。同时,该税还有利于促进房地产业健康发展,并强化政府应发挥的再分配的功能作用。

  此外,个人所得税“综合与分类相结合”的改革,以及以后条件具备时推出遗产和赠与税的改革,都是可以发挥类似作用的改革事项。

  

  三、加大国有资本经营收益收缴力度,促进垄断行业、部门改革,统筹国有资本经营预算支出

  

  结合消除国有企业过度垄断的配套改革,加大国有资本经营收益的上缴力度,可以降低企业部门收入,减少国有企业过高的垄断利润和特许权收入对于市场秩序的干扰;直接提高政府部门收入,集中更多的国有资本利润,用于提高对住户部门的经常性转移,更多地运用国有资本收益改进民生(初次分配,再分配的相关主体一般归纳为三类:企业、政府、个人,在统计上表述为企业部门、政府部门和住户部门)。其措施就是要在2007年已启动运行的国有资本经营预算框架下,较大幅度地提高国有资本经营预算收入收缴力度和统筹国有资本经营预算支出的使用。

  提高收入收缴力度首先可在中央本级国有资本经营预算层面执行。提高国有资本经营预算收入,一是在促进垄断行业、部门深化改革的过程中,对于现行的征收比例做出调整。二是扩大征收范围,应当逐步向金融类以及部门所属的国有企业扩展。鉴于我国国有资产管理模式的特点,“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益”,因此对于地方层面,应鼓励支持建立国有资本经营预算制度,加强对国有资本收益的管理。

  此外,要高度重视统筹国有资本经营预算支出与公共财政预算体系内其他预算资金协调呼应的使用。现有的“资本支出、费用性支出、其他支出”的范围需适当修正。国有资本经营收入从本质上就是政府公共收入。对于国有资本经营预算支出,要坚持“资产全民所有,收益全民所用”的大原则。收益不仅可用于社会保障,而且有必要时可以经过法定程序,用于其他公共财政导向的支出而不应有障碍。而且,也正是在这种统筹协调各预算支出的前提下,通过中央财政更为有力的转移支付,才可能使地方各级分享中央企业所创造的利润,解决更多的民生问题。

  

  四、提高政府再分配中经常性转移支付的规模和绩效

  

  提高政府再分配中经常性转移支付的规模,目的是提高再分配住户部门的可支配收入占比。路径是提高政府社会保障和就业支出。其中要注意,在支出方式上,要加大对住户部门直接的经常性社会补助,旨在提高居民的可支配收入水平,而不只是通过政府消费的篮子进行间接的补助。同时,应结合绩效预算的逐步发展,大力提高转移支付支出的绩效水平,为民众提供更多实惠。

  

  五、强化对于政府公共支出规模的约束,推动政府支出责任边界清晰化和预算管理法治化、民主化、科学化、精细化

  

  政府公共支出责任的界定是促进政府行为规范、约束支出规模、规范支出结构的基础性保障,同时也是政府财政支出(收入)保持一定总量的合理有据的支撑。在我国财政收入2010年踏上8万亿元台阶之后,这一点变得尤其重要。明确政府支出责任边界是一项综合改革。从财政角度来看,需要做出努力的要点有:

  (一)以推进事权与财权相呼应、与财力相匹配为契机,加快公共支出责任的界定与划分

  合理划分各级政府的事权和支出责任,不仅仅是划分政府收入纵向分配关系的基础,而且同时可以起到两个作用:一是可以控制政府支出规模总量,明确政府分控社会财富的“度”。二是确定政府支出的方向和要点,以财政支出规范政府行为,促使财政收入使用绩效的最大化。目前看,我国自建立市场经济体制以来,在政府支出责任方面始终没有明显的进展,划分过于笼统、原则,对于相应的财权、财力的配置及财政支出规模与结构优化均不具有现实的指导意义。面对连年增加的政府收入占比、较高规模且不断扩张的财政收支总量,政府的公共支出责任必须清晰,各级政府该做什么,不该做什么,亟需以法规政策的形式作出规定后,落实到事权明细单,并由粗到细加以动态优化、最大限度地使之明确具体。

  (二)强化预算收入编制的约束能力,保持年度预算的刚性

  收入预算编制的科学、可行、准确是保证支出预算刚性、控制支出总量的基础。通过较为准确的收入预测(编制收入预算),来进一步提出、拟定整个政府的支出总规模及其框架结构,从而达到控制、约束整个政府支出规模的作用。在我国,预算编制中收入规划水平低是普遍的现象,收入预算的作用没有得到充分发挥。财政运行中出现大规模超收、根据支出需要编制收入预算、组织收入空间弹性大的情况屡见不鲜。对于财政部门而言,对财政收支大局的把握能力(其基础就是收入预测的准确)体现着自身业务水平的高低,决定着财政主动理财的空间和话语权的分量,是财政科学化、精细化管理的具体体现,也是服务政府决策大局、促进政府职能转变、约束政府支出行为的现实需要和努力方向。

  (三)探索中期滚动预算管理模式,进一步约束政府支出总量

  中期预算或称滚动预算在很多国家已有实践。作为趋势性改革之一,中期预算得到重视与应用,意义之一在于强化、约束政府自身的支出责任,清楚地反映维持政府支出责任的跨年度成本。务实、受监督的中期预算可以有效发挥控制支出总量的作用,向政策制定者、资金使用部门说明政府在未来年度中拥有的最大可支配财力,以及财力不足时可能寻求的解决办法,限制部门过高的支出期望,进而避免政府对社会财富的过度索取。中期预算也有助于公众了解政府的民生保障情况,增强投资、消费的稳定预期。中期预算的有效性必须以年度预算的刚性作为基础性保障。

  

  六、支持、促进消除过度垄断和优化生产要素价格形成机制的改革

  

  在垄断部门和行业推行实质性消除过度垄断因素的改革颇有难度,但势在必行;优化资源产品、农副产品、不动产等的价格形成机制的改革,也面临种种制约因素,但同样不可回避。这两者所要求的改革事项的实质性推进,都会产生优化我国收入分配的重大而持久的正面效应,财政应予以积极的支持和促进,并努力把财政、税收的改革,与之结合成为新的一轮“价、税、财联动”的服务于科学发展全局的配套改革。

  

  (贾康系财政部财政科学研究所所长、研究员;刘微系财政部财政科学研究所研究员)

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