李楯:改革不动产制度

——关于人权、物权、土地财政、物业税,以及拆迁的整体思考
选择字号:   本文共阅读 1177 次 更新时间:2011-04-13 22:15:14

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李楯 (进入专栏)  

  

  2009年11月13日,唐福珍于成都以自焚应对强制拆迁,后20日,被当地政府定性为“暴力抗法”;后77日,已3年处于“草拟稿成待审议通过实施”状态下的《国有土地上房屋征收与补偿条例》终于公开限15日内征求公众意见。2009年,地方政府土地出让金收入总额达1.5万亿元(《南方周末》2001年2月4日),另说:2009年各级政府土地出让金达9万亿(《南方都市报》2010年1月31日)。有人提出,我们现在所处的时代从某方面说是一个利益博弈的时代,另有人提出:这是一个抢钱与反抢钱的时代,能否以改革推进制度建设,协调不同利益,致社会于和谐,关系着“以人为本”能不能做到实处,政策法律的制定能不能以民生为第一,中国发展的成果能不能由人民共享。

  “安居乐业”是民生的目标,要“安居”就要有住处,有最起码的遮风避雨的栖息之所。如果说1987年城镇居民人均住房面积4.2平方米、农村8.1平方米,2009年城镇居民中有本地户籍的人均已达28平方米,加上非本地户籍的常住人口人均也已达22平方米,农村则在2007年人均达到31.6平方米,中国人的住房问题应已得到了较好的解决,但实际情况却非如此。

  首先,房子是要盖在土地上的。1949年《政协共同纲领》规定:“必须保护农民已得土地的所有权”。1950年,当时的内务部依据《土地改革法》发出《关于填发土地房产所有证的指示》,农村中一切经土地改革认可或分给的土地房屋都发给了《土地房产所有证》;城市中,为法律认可的私有房屋土地,也都由政府发给了《房地产所有证》。合作化和人民公社化后,农民所有的土地变成集体所有,1982年宪法明确了这种农村的土地集体所有,但直至今天,农村土地的集体所有在法律上是一种讲不清和不完整的所有权,它的主体是抽象或不明确的;它的收益权和处分权受到了在法治原则和理念上无法解释的限制;同样,1982年宪法改原国家认可城市居民的房屋土地所有权为“城市的土地属于国家所有”,这种同一国家政权对自己认可的公民财产不予补偿即收归国有的做法,也是法治原则和理念所无法解释的。2004年宪法修正案认可了“国家尊重和保障人权”和“公民的合法的私有财产不受侵犯”,“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”,但2006年经过艰难立法过程通过的《物权法》在保护公民财产权中最重要的不动产权上却显得那样苍白无力,缺少继宪法修正案后的具体跟进。

  于是,就出现了农民集体所有的土地将改变用途有更大收益时,农民作为它的所有人不能通过自己改变经营或与人合伙或出租给别人经营以享有收益,他们必须低价把名为自己所有的土地卖给别人,由别人去享有同一块土地新增的巨大收益。而不管是城市还是农村,房屋的所有人由于失去了原属自己的,房屋赖以存在所必须的宅基地的所有权,一些政府官员可以无视即使是改私人所有为国家所有后,国家仍认可房屋的所有人有自有房屋之下宅基地的使用权的事实,任意以“重新”或“再次”出让土地使用权而决定强制收购公民的私有房屋,如果公民不接受他们的定价,就强制拆迁。

  其实,土地国有(公民共有,人人有份)和土地私有在今天已并不一定是问题的关键。关键在于一种制度安排是否公正、可行。如果土地国有在事实上变成了地方政府所有,官员任意处置;集体所有变成了村党支部、村委会成员任意处置,则只能是伤害公民权益,不断导出社会冲突。

  如果维持土地的国家所有和集体所有并存,能不能确立所有的公民(包括同时为国家所有土地共有人和农村集体所有土地共有人的农村人)以及所有的社会组织在使用国有土地上均人人平等地享有同样的权利的制度;同时,确立农村集体所有土地的所有人享有和国有土地所有人(国家)同样的对其所有土地的权利——也就是:土地所有权永不转移;土地所有人有权决定土地的用途(但须遵从耕地保护的法律规定);除所有人外的任何人使用土地均须在所有人同意的情况下,按双方协议的价格有偿使用,但国家为了公共利益必须使用农村集体所有土地的情况除外——当一事项确属公共利益,且无可替代时,可按通行的市场价格租用该农村集体所有土地,该农村集体所有土地的所有人不得拒绝的办法处置。

  如果确立全部土地均为国有,则应设定所有的公民以及所有的社会组织在使用土地上均人人平等地享有同样的权利的制度。

  当然,土地国有和有限的部分私有的制度,也应是可以讨论的。

  其次,考虑到民生和社会公正,房子是要让人住,然后才是用于投资。目前城市房屋大量空置(北京空置率已达34.04%),而与此同时,房价疯涨,“地王”频现,工薪人群中普遍买房压力过大,低收入人群租房缺乏稳定的制度保障。我们应该检讨1990年代后期以来与住房相关政策的不当之处,下决心彻底废除土地财政,开征物业税;设立制度,保障每个公民同等地免费享有3平方米最基本的住房所需土地的使用权,保障处于贫困状态的人有房可住,低收入人有房可租。而使所有来源于土地的税费均为中央财政收入,全部用于公民人人均享的社会保障。

  回顾历史,我们经历了否定私有财产权,再重新部分(不完全)地肯定私有财产权的过程。在这个过程中,多次出现一些人通过非市场的方式失去财产,一些人又通过非市场的方式获得财产。私有财产(或者是说财产在实际上的私人占有、享用)并未消灭,只不过是改换了享有人或占有人;加之享有人或占有人从来就不是严格法律意义上的所有人,不确定性加大了在财产和资源使用上的不负责任和浪费、挥霍。

  而我们应该认识到的是:个人的财产权,及由此抽象出的权利概念,是市场经济和法治国家的共同的根基,进而从整体上改革不动产制度,妥善地解决历史遗留问题。

  最后,要说的是——现代法治的基础理念认为:个人的生存质量是与其自治相关的,而“个人自治的核心是个人对其财产的独立的排他的支配权”;中国传统的理念认为:无恒产则无恒心。改变社会变动中造成的人们“生无居所,死无庐墓”的景象,民族的认同感才能修复,社会才能趋于和谐。

  

  (2010-2-25)

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