童之伟:特别行政区制度已成为我国基本政治制度

选择字号:   本文共阅读 1067 次 更新时间:2011-04-12 09:06:14

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童之伟 (进入专栏)  

  

  【内容摘要】基本政治制度是一个发展的概念,非基本政治制度可以成长或转化为基本政治制度,反之亦然。从宪法、法律的角度看,特别行政区制度具有作为基本政治制度的完备结构性要素。因刚形成和待成长等原因,特别行政区制度实际的重要程度在其产生和形成的最初十余年却并不足以使其具有基本政治制度的现实地位。但随着时间的推移,特别行政区制度渐趋成熟,今日它已不仅在宪法、法律上是基本政治制度,在事实上也已成为我国的基本政治制度之一。据以否定特别行政区制度基本政治制度属性的“依据”站不住脚。

  

  我国实行特别行政区制度马上就要进入第15个年头了。十多年来,特别行政区制度取得了巨大的成功,但学术界对这种制度在我国宪政体系中的定位,似乎评价还不够明确。笔者认为,特别行政区制度在形成和开始运作之初,并不具有基本政治制度的地位,但在经过了十多年的发展后,它现在已经成长为我国的基本政治制度之一。

  本文试就上述观点做些论证,以就教于专家和读者。

  

  一、基本政治制度是一个发展的概念

  

  我国通常都把政治制度区分为普通政治制度、基本政治制度和根本政治制度三个层级。其中,基本政治制度比普通政治制度重要,而根本政治制度又比基本政治制度重要。根本政治制度是全部政治制度中最基础、最根本的那一个。

  所谓基本政治制度,是指一国由宪法规定,有基本的法律将宪法条款加以具体化,用以处理社会公共事务的重要治理模式或规则体系。在我国,基本政治制度既是与普通政治制度(或非基本政治制度)相对称的,又是与根本政治制度相对称的。我国的根本政治制度,是指人民代表大会制度。

  现有论说特别行政区制度的著作、教材,似乎无一例外都是将特别行政区制度当作一般政治制度看待的,没有将其视为我国的基本政治制度之一。从论文方面看,讨论这个问题的文章较少,在这不多的文章中,许崇德教授独树一帜,特地撰文提出和论证了“‘一国两制’是我国的基本政治制度”的观点[1]。此文虽未直接说特别行政区制度是我国的基本政治制度,但是从“一国两制”是特别行政区制度的“法理核心”[2]这个情况看,主张“一国两制”属我国基本政治制度,实质上已明显倾向于认为特别行政区制度是我国基本政治制度之一。

  不过,“一国两制”与特别行政区制度毕竟是两个概念,不能完全等同,因此,主张“一国两制”是我国基本政治制度,不等于同时证成了特别行政区制度是我国基本政治制度。同时,迄今为止我国政学两界内部虽然都强调特别行政区制度的首创性重要性,但却都还没有形成特别行政区制度是我国基本政治制度的共识。所以,对于特别行政区制度是否重要到应纳入我国基本政治制度的范围这个问题,学术界确有正面探讨之必要。

  哪些是我国基本政治制度呢?一种有代表性的然而也是比较传统的提法是,我国有“人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等三大基本政治制度”,其中“人民代表大会制度是人民民主专政政权的组织形式,是我国的根本政治制度。”[3]

  近些年来,我国基本政治制度有增加新要素的趋势。中共十七大报告中有一种新提法值得注意,那就是将基层群众自治制度提高到了与上述三种基本政治制度并列的位置。十七大报告明确提出,要“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”。[4]正如国务院有关部门主管领导已经注意到的,这一新提法“把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一,把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容,这是我们党的一个重大决策,是对基层群众自治制度地位的重大提升。”[5]

  执政党权威组织的上述提升行为是否足以把基层群众自治制度推举到基本政治制度的高度,还有待观察。但总体看,还未见有将基层群众自治制度看作基本政治制度的引人注目的言论。[6]但是,观察围绕基层群众自治制度的地位变迁,给了我们两点有益的启示:

  1. 客观上,基层群众自治制度也好,包括特别行政区制度在内的其他政治制度也好,其相对地位是可以变化的,普通政治制度可以上升到基本政治制度的位置,基本政治制度也可以下降为普通政治制度,如此等等。

  2.主观上,一项政治制度的客观现实地位或已经发生的地位变化可能准确反映到人们的认识中,记录在书本上,也完全可能在相当时期内因被人忽视而受到低估。

  

  二、特别行政区制度具备作为基本政治制度的完整法律要素

  

  一国的基本政治制度,通常应该具备完整的法律要素。

  按照建设法治国家的要求,我国某种政治制度是否属于基本政治制度,从法律的观点看取决于它是否完整地具备三项要素:1.是否有明确的宪法地位,即宪法是否确认了它;2.宪法是否赋予了有关政治制度的相关组织机构以国家机关的地位和职权;3.最高国家权力机关是否为其运作制定了配套的法律。

  当然,不具备完整法律要素的政治制度,并不就一定不能成为基本政治制度,因为,政治制度毕竟不同于法律制度,其实际地位并不完全由法律决定,有时甚至主要不由法律决定。所以,基本政治制度法律要素的不足,客观上可以由有足够分量的其他要素来弥补或代偿。

  为了厘清特别行政区制度法律地位的相对高度,我们可以先用统一的法律标准将特别行政区制度与中共十七大报告已经肯定的四项政治制度(1+4,即特别行政区制度加上人大制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度,共五项)的法律地位做些比较。

  在展开进一步讨论前,有必要做五点说明:(1)政治与法律有联系也有区别,但无论如何,它们不会完全相同或对等。这点前面有所论及。(2)政治地位与法律地位关系密切,但也不是一回事,政治地位高不一定法律地位高,反之亦然。(3)对任何政治制度的重要性,都应以其法律定位、特别是其中的宪法定位为最重要尺度,结合实际影响力来进行衡量或综合评估。中共十七大报告中按“人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”的顺序做出的列举,反映了中共十七大在2007年对有关政治制度的肯定和按自高向低的顺序对其重要程度做出的综合评估。(4)基本政治制度是有关政治制度法律定位与现实状况相统一的一种现实状态,因此,不能仅凭法律定位或仅凭现实状况判断某种政治制度是否属于本国的基本政治制度。(5)政治制度建设,应以宪法对其所做的定位为基准来进行,若欲加强或弱化某种政治制度的建设,应在适当时候调整其宪法定位。(6)本文这一部分只评估 上述五项政治制度的法律地位,不涉及其实际政治地位。

  如果我们暂时撇开现实的影响力不谈,仅仅基于宪法、法律的规定和相关法理,我们可以看到,特别行政区制度是具备作为基本政治制度完整法律要素的少数政治制度之一。

  基于宪法、法律的规定和法理,特别行政区制度的法律地位应该排在上述五项政治制度中非常靠前的位置。宪法第31条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。” 宪法第3章(国家机构)第62条规定,全国人民代表大会行使 “决定特别行政区的设立及其制度”的职权。

  宪法规定特别行政区制度的条款虽然不多,但这些不多的条款概括地赋予了特别行政区制度以很高的法律地位,其中首先是宪法地位。何以见得呢?我下此断语的依据有四点:

  1.确认特别行政区制度的宪法第31条处于总纲部分,而只有很重要很基础性的国家事务才由宪法的总纲加以规定。所以,由宪法总纲明确规定的政治制度,其宪法地位高于单纯由宪法其他部分规定的政治制度。或许有人会说:中国共产党的领导不是仅仅由宪法序言肯定的原则吗?按你的说法岂不是其地位不如规定在宪法总纲中的内容重要?提出这样的问题,是肤浅理解我国宪法的表现。实际上,我国宪法里中国共产党的领导的原则,是由宪法序言第七自然段和宪法总纲第1条的规定结合在一起加以肯定的,并不是仅仅由宪法序言肯定的内容。我国宪法总纲第1条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”其中“工人阶级领导”默示了中国共产党的领导,因为,在作为宪法确认的国家指导思想的马克思主义理论中,工人阶级的领导只能通过共产党来实现。

  2. 宪法第31条规定:“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”,这里的“法律”属于宪法上所说的“基本的法律”。这表明,特别行政区制度宪法地位高于由全国人大常委会以“基本的法律之外的法律”规定的政治制度。

  3.可以认为,特别行政区的政权机构及其职权,也是宪法以默示方式确认或授予的。特别行政区的具体制度中也以默示的方式概括地赋予了其政权机构以地方国家机关的地位和职权。我国现行宪法是1982年12月通过实施的,当时离港澳回归之日还很远,宪法只能为这个制度概括地预留空间,并且也确实为它概括地预留了空间。特别行政区是行政区域的一种,在这个行政区域实行的制度包括社会经济和政治制度诸方面,而对于任何一种政治制度,设立政权机构和行使相应职权,是其固有内容。可以说,宪法第31条和宪法第62条的有关条款默示了特别行政区应设立政权机构和行使相应的职权。全国人民代表大会先后通过的香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法,直接回应和落实了宪法上述条款的规定。

  4.尤其值得注意的是,特别行政区制度与人大制度、民族区域自治制度一样,是我国政治制度中直接获取和运用国家权力的政治制度。马克思主义特别看重国家权力的核心地位,认为政权是政治的核心内容,而政治与经济相比,又不能不占首位,而且,政治是经济的集中表现。特别行政区的政权机构是我国地方国家机关的一种,享有由宪法所默示、由全国人大制定的基本的法律所授予的广泛职权,这种职权是我国国家权力不可分割的组成部分。

  法律地位高首先是因为宪法地位高。在一个法治国家,法律地位高的政治制度如果不是基本政治制度,那么决定政治制度排序的“政治”就还不是或不完全是法治政治,需要加以改进。

  

  三、从相对法律地位看特别行政区制度也应该是基本政治制度

  

  为了说清这个问题,我们不妨用比较的方法,对上述总共五项政治制度的法律地位做些评估,并从高至低做一顺序排列。

  1上述五项政治制度中法律地位最高的是人大制度。宪法从总纲到各章用大量的条款直接规定了全国人大和地方各级人大的地位、组织与职权,并有完备的法律与宪法的相关规定配套。人大制度是我国人民行使国家权力的根本政治制度,在这个制度下,全国人大和地方各级人大分别是国家最高权力机关和地方国家权力机关,其他国家机关由它产生、对它负责、受它监督。在我国全部政治制度中,人大制度具有最高法律地位,包括特别行政区制度在内的其他所有政治制度,都处于它派生的地位,或虽非派生但事实上处于其附属的地位,这一点毋庸置疑。

  2. 在五项政治制度中,民族区域自治制度的法律地位仅次于人大制度,当然也高于特别行政区制度。宪法总纲第4条规定了奠定民族区域自治制度的各项原则,宪法第3章用了整整一节(即第6节)共12条规定了民族自治地方的自治机关的地位、组织和职权(或权限)。仅从民族区域自治制度这种宪法地位看,它就胜出特别行政区制度一筹,因为,正如后文将要论及的,宪法只是默示而不是明示地设立特别行政区的政权机构、默示而不是明确地授予了这些政权机构以职权。与宪法关于民族区域自治规定相匹配的法律主要有民族区域自治法。各民族区域自治地方的自治机关都是我国的地方国家机关。这些都显示出民族区域自治制度作为基本政治制度具备的完备法律要素。

  3.基于宪法、法律的规定和法理,特别行政区制度的法律地位应该排在上述五项政治制度中第三的位置。前文已较详细剖析了特别行政区制度的宪法地位,这里只在前文基础上进一步申述两点:(1)特别行政区制度宪法地位低于人大制度和民族区域自治制度,但高于基层群众自治制度和多党合作、政治协商制度;(2)从狭义的法律(不包括宪法)地位看,排序情况与宪法地位相对应,但须说明的是:多党合作和政治协商制度并无狭义的法律做依据;特别行政区制度是直接获取和运用国家权力的政治制度,而基层群众自治制度和多党合作与政治协商制度则不是。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:选举与治理网

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