张文魁:铁路体制改革下一步

选择字号:   本文共阅读 1099 次 更新时间:2011-04-01 10:56:08

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张文魁  

  

  最近,随着刘志军因为腐败问题接受调查,关于铁路体制改革的话题再次升温。一些评论人士认为,刘志军就任部长之后搁置了铁路改革议程,刘志军的去职应该是铁路改革的新契机。不过,如果对铁路改革的复杂性缺乏应有认识、对铁路改革的思路缺乏深入讨论、对铁路改革的推进缺乏坚强魄力,铁道部的人事更迭并不一定导致铁路体制的实质性改革。

  

  铁路改革缘何搁置

  

  中国是一个处于工业化和城市化进程中的大国,铁路的重要性其实并没有为很多人所认识,许多人只是看到了铁路作为可选择的多种交通运输方式之一的一面,没有看到其他方面,因而对现在发展迅速的高铁也存在过度的质疑。

  英国工业革命的兴起和快速的技术进步,与铁路的发展有着极大联系;美国在南北战争之后30年里的铁路狂潮席卷美国大陆,铁路里程增长了二三十万公里,对美国的钢铁业和装备业以及整个制造业迅速崛起成为全球最强具有关键性作用,也有力地推动了美国迈向世界第一强国。有趣的是,中国的辛亥革命与铁路也有着直接联系,因为铁路到底应该由国家经营,还是由外资经营或者民间经营,当时引发了激烈争端。这说明,铁路不但涉及基础设施、制造业发展、技术革命等问题,还涉及经营权、投资融资、资本市场等问题。

  中国铁路系统长期实行国家垄断经营、垂直领导、半军事化管理的体制。不可否认,这种体制的形成具有一定的客观基础,并不能完全理解为仅仅是有人想形成垄断、维持垄断。这个客观基础就是铁路存在一定程度的自然垄断性。之所以说是一定程度,在经济学上,就是说成本在一定条件下具有次可加性,但是,当条件改变时,自然垄断性就弱化了。随着时代的发展,完全可以说铁路的自然垄断性大大弱化了,所以,推进铁路体制改革越来越具有可行性。

  传统铁路体制的好处是协调性比较强。假设计划经济的大体制真站得住脚的话,这种铁路体制还是符合大体制要求的。但是,中国实行市场经济以来,这种铁路体制的弊端尽显了。不说经营效率问题和内部腐败问题,仅就行业规模和发展速度来讲,铁路远远落后于公路、航空、水运等其他运输部门,更是远远不能满足中国迅速膨胀的客运和货运需求。完全可以说,铁路系统是中国计划经济的最后几个堡垒之一。

  其实,这种铁路体制的弊病,早在20多年前就被认识到了。当时也有一些局部的改革尝试,如设立广深铁路公司等。十几年前,对铁路体制实施系统改革就纳入了高层的视野,不过,由于种种原因一再耽搁。本世纪初,铁路体制改革一度纳入决策日程,但由于改革太复杂,对方案本身也难以形成共识,还是搁置下来了。

  

  改革并无完美方案

  

  下一步要启动铁路体制改革,最重要的还是要明确改革方向,并在此基础上制定路线图,而不是过分纠缠于具体方案。根据本人过去参与有关方案设计与讨论的经验,没有瑕疵的完美方案是不存在的,即使在国际上也找不到。纠缠于具体方案,永远都能找到改革的缺陷和不改革的好处,结果只能是改革无限期拖延下去。

  在全球范围内,几乎所有的铁路体制模式都遭受着严厉批评。最具有代表性的体制有三种:美国的平行线竞争模式,欧洲的网运分离模式,以及日本的分区域的一体化公司模式。平行线竞争模式的最大好处是有竞争,竞争能促进铁路大发展,促进铁路运输供给的快速增长,并且有利于提高效率和降低运价。美国的平行线竞争模式与私人投资运营是紧密联系在一起的,所以,能够打破政府垄断、促使政府放松管制。但是,平行线竞争模式最为诟病之处就是缺乏规划和协调,不但铁路建设一哄而上造成恶性竞争和资源浪费,而且,运营当中也是各管一段,难以实现互联互通。

  欧洲的网运分离模式比较好地解决了美国平行线竞争模式存在的严重问题,但是,其路网由政府垄断经营,导致路网运营效率低下,并且长期得不到发展和升级,实际上抑制了铁路发展、排斥了私人资本的进入。运输业务尽管名义上是放开的,可以竞争,但是也受到路网垄断的严重制约,实际上并不具有很强的开放性和竞争性,其效率不彰经常受到批评。欧洲网运分离模式的确立与欧洲小国林立有很大关系,在网运分离的基础上实际路网的一体化就比较好地解决了互联互通问题。另外,这种模式对于政府保障铁路的普遍性服务具有很大的作用。

  不过,需要指出的是,哪些基础设施和基础产业需要纳入政府提供普遍性服务的范畴,在全球有很大争议,与各个国家政府的政治倾向、财政能力以及社会习惯都有很大关系,公益性服务并不必然成为选择铁路体制模式的关键制约因素。

  日本的分区域的一体化公司模式是在日本国铁曾经一统天下的基础上形成的,也就是说,日本的几大区域性网运一体化的铁路公司是由原来覆盖全国的国铁公司分拆形成的,这是改革路径以来形成的结果。日本模式由于在一个区域内是一体化经营的,所以,区域内不存在路网和运营公司之间的摩擦问题,避免了巨大的协调成本,使路网和运输之间无缝对接,给客户带来了很大的便利。不过,由于在区域内不存在竞争,日本的铁路系统也比较僵化。日本国土面积不大,竟然将铁路系统分割为若干个区域公司,各自可以独立运营,与日本人口分布有很大关系。事实上,日本有几家区域公司人口稀少,运量不大,与其他区域公司之间不存在复杂的互联互通问题。

  总之,各种铁路体制模式都有其优点,也有其缺点,完美的模式是没有的。中国的铁路改革需要借鉴各国经验,也需要结合自己的特点。

  

  迈出第一步

  

  最重要的是,不管哪种模式,都必须遵循一些共同的原则:政企分开,引入竞争,开放投资,放松管制。

  下一步的中国铁路改革,在开始的时候其实并不需要陷于具体模式选择之争,只要遵循上述原则迈出第一步,改革进程就会按照自己的逻辑和自身规律进行下去。政府需要做的是在基本监管上下功夫,如保障互联互通,保障运输安全,管制垄断性价格,等等。

  首先必须实行政企分开。铁道部既承担铁路建设规划和项目审批以及价格管制等政府职能,又承担路网建设与维护管理及运输组织及运输服务等企业职能,实行政企合一的体制,这在历史上对于中国铁路发展起到了一定作用,但现在远远不能适应市场经济体制的要求。没有政企分开,其他什么改革都无法推进,什么模式都无从谈起。所以第一步必须要实行政企分开。

  实行政企分开应该与继续推进政府管理的大部制结合起来,效仿民航体制改革的做法,将铁道部的政府职能分离出来成为铁道总局,并入大交通部或者大运输部当中,留下来的路网资产和运输资产及相应的业务,则设立一个或者若干个企业来承接。究竟是设立一个企业还是设立若干个企业,以及若干个企业到底如何划分资产和业务,当然会涉及模式选择问题。当在改革起步的时候,最简单的办法就是回避模式之争,可以只设立一个企业,先解决政企分开问题,然后再根据情况来探讨,是否对这个覆盖全国的网运一体化企业加以分拆以及如何分拆。

  在政企分开之后,由于形成了企业,出现了市场主体,就可以引入竞争、开放投资了。只有在路网建设与经营、运输业务经营方面引入竞争,开放投资才有意义;只有开放投资,才能真正形成不同投资主体乃至不同所有制之间的竞争,竞争才会促进效率的提高。在改革的初步阶段,引入竞争、开放投资可以先从增量部分开始,然后再总结经验,并向存量部分延伸。也就是说,可以先对一些规划修建的某一辖区内的支线铁路、运输专线、城际铁路实行开放投资和开放经营的政策,让地方政府、大国有企业以及大民营企业等原铁路系统以外的投资主体来投资建设并经营,从而打破一直以来的大一统局面。

  中国很多的地方政府、企业都有进入铁路行业的积极性。地方政府自不必说。愿意进入铁路行业的企业既包括国有企业也包括民营企业,有的是铁路运输的长期客户,如煤炭企业,有的是其他运输企业,如公路运输企业、航运企业,有的是有资金优势愿意从事长期投资的企业,让这些企业进入铁路行业,既可以缓解运输困难或开拓新的市场,也可以引入更多的竞争。尽管这些企业所投资的首先可能是区域性的路段,但其积极意义不可低估。这些企业经过市场竞争,总有一天会成长为大型的线路企业,到那时,对中国铁路竞争格局将会产生巨大影响。只要这种新格局形成,中国铁路业就会像当年的民航业那样,在市场化经营、多元化竞争的道路上不断走下去。

  不过,引入竞争最终要向存量部分延伸,也就是说,对从铁道部分离出来的全国性的路网和全国性的运输体系,也要尽力构造一定程度的竞争性。所谓一定程度,是因为铁路在一般情况所具有的自然垄断性不会完全消失,并不会成为经济学上的一个典型的竞争性行业,所以,能引入的竞争就是有限的。这种竞争性的构造,就是要对这个全国性的路网和运输体系适度分拆。这不可避免会涉及在几种模式之间选择的问题。

  我个人认为,单纯的美国模式、欧洲模式和日本模式都不会成为中国的现实,最有可能的结果是,我们会走向一种混合模式,既存在平行线竞争,也存在网运分离,更会存在区域性网运一体化公司。

  首先,在中国东部地区可以构造平行线竞争,尽管不一定是绝对的平行线,但引入一定程度的竞争是完全可能的。北京到广东、北京到上海之间,其实都具有这样的条件。

  其次,是区域性网运一体化公司。风险最低、不确定性最小的模式,可能还是在一个很大的区域内维持网运一体化。但是,将中国的铁路系统分拆成至少两个区域性的网运一体化公司是完全可能的。根据中国人流和物流的分布特点,完全可以分拆出两个对互联互通依赖度不算太高的区域性公司。从电信、石油石化等领域的改革来看,这样的分拆在开始似乎象征意义大于实际意义,但随着时间的推移,实质性的竞争将会出现,它们之间不但会形成比较性竞争,也会出现相互进入的情况,或者会通过发展新生业务来构筑竞争的情况。因此,这种风险低、不确定性小的方式,是完全可以采用的。

  再次,是网运分离。网运分离的最大争议之处,就是路网还是垄断的,就像电网与发电分离之后出现的情况一样,更严重的是,网运分离之后的运输安全性受到很大怀疑。不过,中国的铁路系统即使不推行主动的网运分离改革,也会出现一定范围内的网运分离局面。因为,只要有平行线竞争,只要有区域性的网运一体化公司,一家公司的某些运输业务必然会超出自己的路网范围而进入其他公司的路网,这就出现了网运分离。通过这种局部的、有限的网运分离的实验,我们就可以总结经验,根据情况进一步推进网运分离。

  企业化经营、竞争性的构造,会进一步促进铁路业对各种资本的开放,并实现铁路业与资本市场的对接,这对于改变中国铁路建设过度依赖国家投资和债务融资的状况具有积极作用,对于促进中国铁路业的进一步快速发展具有重要意义。中国是一个快速发展的大国,城市化在进一步推进之中,铁路业面临的市场是非常巨大的。与许多国家相比,只要经营得当,中国大部分区域的铁路都有可能实现持续盈利。

  因此,资本市场将会热烈欢迎铁路企业。国际经验也表明,将商业化条件好的铁道线路上市是完全可以实现的,这样既能够缓解资金困难,还能够改善铁路企业的公司治理,有利于企业更好地面向市场。特别是中国东部地区的一些铁道线路有着良好的业务保障,上市必将能使其面貌焕然一新。另外,通过上市还能够择机出售一部分国有股,收回一部分现金用于偿还债务,这对铁路行业的可持续发展具有积极意义。

  当然,需要指出的是,实行政企分开,在铁路行业推进企业化经营,并不意味着所有的铁道线路都变成普通的商业性企业,按照普通的公司法律来建立治理结构、进行商业活动。由于一些线路在相当长一段时期内可能难以盈利,一些线路因为其战略意义并不考虑盈利,因此,国家可以将一些线路企业改组为特殊法人,通过特殊法律以规范政府和企业的关系。

  铁路体制的所有改革,都需要政府放松管制。政府首先要放松对具体项目的管制,由企业在国家的规划下自行决定项目并筹集资金。其次要放松竞争性业务的价格管制,并提高垄断性业务的成本透明度。政企分开之后,政府不能再直接从事投资活动、插手经营事务。

  铁路体制改革可能比电力、电信、民航、石油石化等领域的改革更加复杂,难度更高。但是,这些领域的改革经验也表明,尽管争议难以避免,方案难以抉择,改革只要迈出一小步,行业就会前进一大步。

  

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文章来源:《中国改革》2011年第4期

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