姜明安:行政诉讼功能和作用的再审视

选择字号:   本文共阅读 1873 次 更新时间:2011-03-28 14:54

进入专题: 行政诉讼   法治思维   解纷   监督   救济   平衡理念  

姜明安 (进入专栏)  

内容摘要:目前,我国正处在各种社会问题、社会矛盾易发和多发的时期。如何解决这些不断出现的社会矛盾和各种社会问题,有两种思路:一是运用打压和安抚相结合的人治思维和人治手段;一是运用依法行政、依法解纷、依法监督和依法救济的法治思维和法治手段。要运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的突出矛盾和问题,我们不可不再度审视行政诉讼的功能和作用。行政诉讼最重要的功能和作用即是解纷、监督和救济。要有效发挥行政诉讼的此种功能和作用,并处理好行政诉讼与改革、发展、稳定的关系,必须树立法治平衡理念,运用法治平衡原则指导行政诉讼中的解纷、监督和救济。

关键词:行政诉讼;法治思维;解纷;监督;救济;平衡理念

2010年11月8日,国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出:“我国经济社会发展进入新阶段,国内外环境更为复杂,挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨,城乡之间,地区之间发展不平衡,收入分配不公平和差距扩大,社会结构和利益格局深刻调整,部分地区和一些领域社会矛盾有所增加,群体性事件时有发生,一些领域腐败现象仍然易发多发,执法不公、行政不作为等问题比较突出。”怎么解决这些不断增加的社会矛盾和突出的社会问题?《意见》要求政府机关和各级领导干部要“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”[1]。这一要求正是针对实践中一些政府机关和领导干部缺乏法治思维,不重视运用法律手段,习惯于运用人治思维和人治手段解决社会矛盾和问题的现象而提出的。例如,在公民、法人和其他组织对政府机关做出的具体行政行为(如行政征收、强制拆迁、企业改制、税费征收等)不服,发生行政争议的时候,政府机关和政府机关领导人不是鼓励行政相对人依法通过行政复议、行政诉讼等法律途径解决争议,而是通过各种方式阻止相对人寻求法律救济,如通过向复议机关、司法机关负责人打招呼,要求复议机关和法院尽量不受理当事人就所谓“敏感问题”、“敏感事件”申请的复议和提起的诉讼,甚至发布指示、指令,通过正式或非正式规范性文件规定复议机关和法院不得受理相对人就某种行为、某类事项所申请的复议或提起的诉讼,缩减行政复议和行政诉讼的法定受案范围。这样,相对人法治途径走不通,只得走申诉、上访的途径。对于申诉、上访,一些政府机关和领导人又是能压则压,能堵则堵,实在压不下,堵不住,就给“闹事”力度最大的人以超法律标准的各种好处、利益,试图以此化解矛盾,保其领域内的“平安”。事实上,这种人治思维和人治手段不可能从根本上化解社会矛盾,维持社会稳定和平安。即使可能把某一部分人、某一群体的一时一事的矛盾和冲突缓和下去,但接下来可能导致其他人、其他群体更多、更大、更激烈的矛盾和冲突。

《意见》提出“运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题”应该说是对多年以来,特别是近年来我们进行社会治理的经验教训的深刻总结。

为此,我们有必要对行政复议和行政诉讼等解决社会矛盾和社会问题的法治手段,特别是行政诉讼这一最具正当程序的法律手段,进行再审视。本文专门对行政诉讼的功能进行研究和探讨,其旨意即在于使人们能充分认识行政诉讼在解决社会矛盾、调整社会关系,构建和谐社会方面的不可为其他法律手段所替代的,更不可能为任何人治手段所替代的特殊作用,从而在今后的社会治理中能充分和有效地运用这一法律手段。行政诉讼作为传统的三大基本诉讼制度(民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼)之一[2],其功能和作用是多方面的。由于行政诉讼首先属于诉讼的范畴,自然首先具有诉讼的解纷功能。但是行政诉讼又不仅仅属于诉讼范畴,它同时是行政法律救济和行政法制监督机制的环节,因此,它还具有法律救济和法律监督的功能。

我国行政法学界对行政诉讼功能和作用的认识有一个发展的过程。我国第一本行政法教科书《行政法概要》(以下简称《概要》)未设专章、专节研究行政诉讼,仅在第八章“国家行政管理的法律监督”中的第四节“控告与申诉”中对外国行政诉讼作了一个简单介绍。关于行政诉讼的功能和作用,《概要》认为西方国家行政诉讼的功能主要是“救济”:“当事人由于国家行政机关的不法行政行为而使其权益受损害,向有关司法机关(如行政法院)提出申诉,请求撤销或变更”,“要求行政上给予损害赔偿和损失补偿”;苏联和东欧国家行政诉讼的功能主要是“监督”:“由普通法院通过审判活动来对行政管理进行监督”[3](P154-157)。

《概要》之后,我国行政法学界对行政诉讼功能和作用进行了较为深入的研究,有两本20世纪90年代初的“行政法学综述”对这一研究进行了概括。第一本“综述”将行政诉讼的功能和作用概括为七项:保护行政相对人的合法权益;促进安定团结局面;保障国家长治久安;促进行政管理法治化;提高国家行政效能;保障行政主体合法、准确有效行使职权;为全体公民提供一个学习民主、法治,提高民主、法治水准的途径[4](P608-610)。第二本“综述”将行政诉讼的功能和作用概括为五项:保障宪法原则规定的实施;保护行政相对人的合法权益;监督行政机关及其工作人员依法行政;增强和提高全体社会成员的民主、法治意识;保障全面改革的顺利发展[5](P390-393)。

目前,我国对行政诉讼功能和作用的认识,无论行政法学术界,还是实务界,较之20世纪八九十年代,都全面和深刻多了。但毋庸讳言,目前行政法学术界和实务界对之也还存在某些片面或不正确的认识,以至于在实践中出现种种偏差,甚至误入歧途,严重影响了行政诉讼对于法治政府、法治国家建设应有作用的发挥。

目前实务界和学术界对行政诉讼功能认识的误区主要表现在下述三个方面:

其一,将行政诉讼与民事诉讼等同,只承认和重视其解纷功能,而否认或轻视其救济和监督功能,特别是否认其监督功能。

其二,将行政诉讼与民事诉讼截然区分,过分强调和重视其监督功能,轻视或忽视其救济和解纷功能,特别是轻视其解纷功能。

其三,对行政诉讼功能发挥的成本估计过高,效益估计过低。认为行政诉讼耗费过多人力、财力和时间,影响行政效率,影响官民关系。而解纷不如信访成本低、效果好;救济不如申诉、控告快捷、便利、廉价;监督不如纪检、监察能对公职人员直接采取产生法律效果的措施(如记过、降职、撤职、开除等)有效。从而重信访、申诉、纪检、监察而轻行政诉讼。

为此,在现时的情况下,我们特别有必要对行政诉讼的功能和作用进行再审视。

从整体考察,行政诉讼具有多方面的功能和作用,但当下,我们最应该重视的是行政诉讼下述三方面的功能和作用:解纷、监督和救济。

一、行政诉讼的解纷功能

行政诉讼制度首先是一种诉讼制度,是其内容为解决行政争议的诉讼制度,所以,行政诉讼的首要功能和作用即是解纷:解决行政争议。就解决行政争议而言,除了行政诉讼制度以外,其他解纷制度还有调解制度、和解制度、协调制度、申诉制度、信访制度[6]和行政复议制度等。行政诉讼只是整个解纷机制的一个环节。

行政调解作为解决行政争议和与行政管理有关的民事争议的制度,是争议双方在当事人之外的第三方行政机关或行政机关委托的组织的主导下,相互摆事实、讲道理,对照有关法律、法规和政策,分清各自的是非曲直,在此基础上双方互谅互让,通过签订协议解决相互的争议。行政调解没有严格的法律程序,调解达不成协议或达成协议后一方或双方反悔,均可再诉诸其他途径重新解决争议[7]。

和解制度是争议双方在没有第三方主导的情况下,相互协商,互谅互让,通过签订和解协议解决相互争议的制度。和解通常是争议发生后,争议双方为及时解决争议,节约解决争议的成本,维护双方的关系而主动采取的解纷措施。有时,和解也在行政复议、行政诉讼过程中进行。争议双方如在行政复议、行政诉讼过程中达成和解协议,则由行政复议申请人撤回申请,由行政诉讼原告撤诉而终结争议。

协调制度类似于调解制度,是争议双方之外的第三方行政机关或人民法院对争议当事人摆事实、讲道理,宣讲有关法律、法规和政策,说明争议涉及的是非曲直,使双方相互谅解,最终达成解决争议的协议。协调制度是近年来一些行政机关和人民法院在现行法律规定行政复议和行政诉讼不适用调解的制度环境下,为解决某些疑难、复杂,且法律规定不甚明确的行政争议案件而自行创制和逐步发展完善的一项制度。目前,协调制度在行政复议中的适用已通过《行政复议法实施条例》制度化,并归并于和解制度。《行政复议法实施条例》第40条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议,申请人与被申请人在行政复议决定做出前自愿达成和解的,应当向行政复议机构提交书面和解协议;和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的,行政复议机构应当准许。”在复议可通过和解协议实际结案的情况下,解决行政争议的纯协调制度则主要在行政诉讼过程中运作。近年来,人民法院根据建设和谐社会的要求,在行政审判中为了“案结事了”,在法律规定行政诉讼不能调解的现实法律环境下,大量通过协调促成当事人双方和解,最终由原告撤诉或被告改变具体行政行为后原告认可后撤诉。

申诉、信访制度作为解决行政争议的制度,是行政相对人通过信访或其他途径,向有关国家机关反映情况,要求解决其与相应行政主体之间的争议。申诉处理一般没有严格的法律程序要求,受理申诉信访的国家机关并非完全自己解决争议,在很多情况下是将案件转送有关主管机关解决,受理和处理申诉的机关解决争议除了依据有关法律、法规外,政策考虑在此种解决争议的程序中占有很重要的地位[8]。

行政复议作为解决行政争议的制度,是行政相对人不服行政主体做出的具体行政行为,在法定时限内向本级人民政府或上一级主管部门或者其他法定行政机关提出申请,请求加以审查和作出裁决的活动。行政复议适用《行政复议法》和有关法律、法规规定的法定程序,其严格性不及行政诉讼程序,但严于一般行政行为的程序,行政复议的裁决通常是非终局的,相对人不服,尚可提起行政诉讼[9]。

行政诉讼与所有其他解决行政争议的制度比较,有以下特征:其一,是整个解决行政争议机制中的最终环节。这里的“最终环节”,并非指行政诉讼是每一个行政争议解决的必经环节。因为我国行政诉讼不实行“穷尽行政救济原则”(Exhaustion of administrative remedies),行政争议发生后,行政相对人可选择任一行政争议解决途径解决,其选择了行政复议或其他途径,如争议得以解决,即无须再提起行政诉讼;如争议得不到解决,只要未超过诉讼时效,且争议属于行政诉讼受案范围,其尚可提起行政诉讼,通过诉讼途径解决。但是,如果其先选择了行政诉讼,即使其对诉讼结果不服,也不能再寻求行政复议或其他途径处理了。“最终环节”是在这个意义上说的;其二,行政诉讼较其他行政争议解决途径,程序最为严格,地位最为超脱,从而其裁决最为公正、权威;其三,行政诉讼较其他行政争议解决途径,可能耗时较长,花费较大,成本较高。因此,行政相对人在行政争议发生后,是选择行政诉讼还是选择其他行政争议解决途径,应视案件的具体情况而定。我们强调行政诉讼在整个解纷机制中的重要作用,不是主张不加分析地将行政诉讼作为唯一的解纷途径或无条件的最优解纷途径选择。

二、行政诉讼的监督功能

行政诉讼的第一功能和作用是解纷,但行政诉讼解纷是通过对具体行政行为的司法审查进行的。司法审查是人民法院对行政机关依法行政实施监督,从而行政诉讼具有了第二种功能和作用,即行政法制监督。我国行政法制监督的整体机制包括权力机关监督、检察机关监督、人民法院监督、行政监察监督和审计监督,以及社会舆论监督,行政诉讼只是整个行政法制监督机制的环节之一。

我们要明了行政诉讼作为行政法制监督机制环节之一的功能和特征,必须同时分析行政法制监督机制其他环节的功能和特征。只有在我们明了行政法制监督机制其他环节的功能和特征以后,才能对行政诉讼作为行政法制监督机制环节之一的功能和特征有较深入的了解。

在整个行政法制监督机制中,权力机关监督(即人大监督)的主要功能和特征是:其一,人大监督主要针对行政立法行为、政策行为和其他抽象行政行为,而行政诉讼监督目前则仅限于具体行政行为;其二,人大监督主要采取主动形式,如审议政府工作报告、审议和批准预算、决算及国民经济和社会发展计划、执法检查、提出质询和询问、审查行政法规、规章和其他规范性文件、代表视察、组织专门问题的调查等[10],而行政诉讼则是应相对人的起诉而进行的,不告不理;其三,人大监督结果可以直接导致对公职人员的撤职、罢免,而行政诉讼只能对具体行政行为是否合法和是否撤销作出判决,而不能直接追究违法公职人员的法律责任[11]。

相较于行政诉讼,检察机关监督的主要功能和特征是:其一,检察监督主要是针对行政机关工作人员的违法犯罪行为,而行政诉讼监督针对的是行政机关而不是行政工作人员,是行政机关的违法行为而不是行政工作人员的犯罪行为;其二,检察监督主要采取主动形式,行政诉讼则采取被动形式;其三,检察监督结果是追究违法犯罪公职人员的刑事责任,而行政诉讼的监督结果是撤销违法的行政行为,对合法权益被侵犯的行政相对人予以救济。

相较于行政诉讼,行政监察监督和审计监督的主要功能和特征是:其一,监察监督和审计监督主要针对行政机关工作人员的违反政纪行为和违反财政法律、法规和规章制度的行为,而行政诉讼监督针对的是行政机关违法的具体行政行为;其二,行政监察监督和审计监督主要采取主动监督方式,而行政诉讼则采取被动方式;其三,监察监督和审计监督是在行政机关内部进行,监察机关和审计机关都是行政机关,而行政诉讼监督属于外部监督,内部监督不及外部监督超脱和独立性强。

相较于行政诉讼,社会舆论监督的主要功能和特征是:其一,社会舆论监督针对整个行政机关和行政机关工作人员的所有违法、违纪行为,而行政诉讼仅针对行政机关的特定具体行政行为;其二,社会舆论监督不直接产生法律效力,不能对监督对象直接采取具有强制执行力的法律措施,其监督结果仅可以成为采取其他监督手段的依据和信息资料来源,而行政诉讼可以作出有直接法律效力的判决、裁定;其三,社会舆论监督可以产生广泛社会舆论效应,对被监督者的行为发生影响,这种效应和影响有时是行政诉讼不及的。

可见,行政诉讼监督是整个行政法制监督机制中的重要环节,但它不是行政法制监督机制的唯一环节,它不能取代其他监督环节。当然,其他监督环节也不能取代行政诉讼监督,行政诉讼监督在整个法律监督机制中具有重要地位,发挥着极为重要的作用。

三、行政诉讼的救济功能

行政诉讼兼具三种基本功能和作用:解纷、监督和救济。在此三种功能和作用中,救济无疑是行政诉讼最基本的功能和作用[12]。行政相对人提起行政诉讼,其最根本、最直接的动因是对行政主体实施的违法侵犯自己权益的行政行为不服,其最根本、最直接的目的是请求法院撤销或改变行政主体对自己做出的违法侵犯其权益的行政行为,或确认该行为违法,责令行政主体赔偿自己因其违法侵权行为所遭受的损失,即为自己提供法律救济。毫无疑问,行政诉讼首先是为向相对人提供救济设计的。行政诉讼首先是一种行政法律救济制度。当然,我们说行政诉讼是一种行政法律救济制度,并不意味着行政法律救济仅限于行政诉讼一种途径,行政诉讼制度只是整个行政法律救济机制中的一个环节,整个行政法律救济机制除行政诉讼外,还包括声明异议、申诉、控告、检举、行政复议、请愿等多种途径。

申诉、复议已如前述,声明异议是指行政相对人不服行政机关作出的行政决定或其他行政行为,认为此种决定或行为侵犯其合法权益,向该行为机关提出异议,要求其自行撤销或改变相应行为,停止对相对人权益的侵犯和恢复相对人已被侵犯的权益。声明异议在许多国家的行政法中,以及在我国台湾地区的相关规定中,是一项法定的救济手段[13](P215-224)[14](P210-211),但我国法律对之没有明确统一的规定,只是凭行政惯例实行。

控告、检举与申诉一样,大多是通过信访途径进行。对申诉、控告、检举目前我国尚无统一的法律调整,但许多单行法律、法规规定了相对人寻求这一救济的条件、程序,特别是国务院2005年制定的《信访条例》[15]对行政相对人通过信访途径进行申诉、控告、检举以及接受信访的机构依法、及时、公正处理信访中涉及的行政侵权行为和为信访人提供救济规定了具体、详细的程序规则。

请愿是指行政相对人为了维护本身权益或国家、社会公益,个别或集体向行政机关表示某种意愿(如要求制定或修改某项法律、政策、采取或停止某项行政措施、提供损害救济、罢免公职人员等)的行为[16]。请愿不同于行政申诉和行政复议:请愿可由某一个或几个相对人个别为之,也可由多个相对人集体为之,而申诉、行政复议一般由特定相对人为之;请愿可针对一定具体行政行为,也可针对抽象的政策行为,而申诉、行政复议通常只能针对具体行政行为;请愿可提出与自身权益有关的要求,也可提出与社会公益有关的要求,申诉、行政复议通常只提出与自身权益有关的要求;请愿既可表示对行政机关过去某种事项的不满,同时也可提出对行政机关未来行为的某种要求、某种意愿,而申诉、行政复议通常只表示对行政机关过去作出的某一决定或行为的不满,要求予以纠正和赔偿损失。我国法律对请愿未加规定,尽管在实践中不时也有人民群众自发静坐请愿的情形发生。但此种救济今后是否在我国确定为一种正式法律救济途径,尚待以后立法加以明确。

总之,行政救济途径在民主、法治国家通常都是多种多样的,行政诉讼只是其中的一种途径,但这种途径由于采用严格的司法程序,法律化、制度化程度最高,因此在整个行政法律救济机制中具有最重要的地位。

这里需要特别说明的是,在所有行政救济制度中,行政诉讼是法治化程度最高的一种救济制度,行政复议次之。这两种制度本应最受人们重视,得到最大程度的运用。但是,在实践中,由于种种原因,许多行政相对人,以及一些地方和部门的领导人,特别重视甚至迷信信访,而轻视行政诉讼和行政复议,所谓“信访不信法”。政府机关及其负责人对待行政争议,不是鼓励相对人通过行政诉讼或行政复议依法治途径解决,而是逼着相对人走人治途径。很多时候,一些地方和部门的领导人为了维持表面的,暂时的“稳定”,要么打压对其相应决策、行为持异议的群众,要么在打压不了时给予相应异议群众以超法律标准待遇。在这种情况下,相应矛盾和争议虽可能暂时得以解决或平息,但事后往往会引发更多的矛盾和争议。

对于行政诉讼的三种功能和作用:解纷、救济和监督,在《行政诉讼法》已制定20年后的今天,大多数人已有了比较深入的认识。但是,目前仍有一些公职人员,包括领导干部,对于行政诉讼的功能和作用仍有怀疑,甚至持否定态度。他们认为,社会上很多矛盾和冲突,例如征地、拆迁、罚款、收费导致的矛盾和冲突,本来完全可以利用他们的行政权力摆平、搞定,但是,有了行政诉讼制度之设,老百姓没完没了地告:起诉、一审、二审、再审,以致引起没完没了的矛盾和冲突。他们认为,官民不和谐,社会不稳定,很大程度上是行政诉讼惹的祸。因此,他们尽量压制“民”告“官”,采取各种软硬兼施的手段和措施阻止行政相对人告;实在阻止不了,就向法院施加压力,让法院不受理,受理了就让驳回,驳不回就让“协调”其撤诉,“协调”不了就判其败诉。他们这样做也许是为了保一方稳定、和谐、发展,怕老百姓告状影响、妨碍了他们的建设和发展的进程。

那么,行政诉讼究竟是有利于构建和谐社会,促进改革、发展、稳定,还是相反,导致或制造不和谐,影响或阻碍改革、发展、稳定呢?我们认为显然是前者而不是后者。

首先,和谐社会是行政相对人的人权和其他合法权益得到尊重和保障的社会。“官”“民”的矛盾和纠纷大多是作为“官”的行政机关及其工作人员侵犯作为“民”的行政相对人的合法权益引起的。对于这种矛盾和纠纷,绝大多数只能通过行政诉讼等法定救济途径使相对人被侵犯的权益得到恢复或补救,才能缓和、平息,乃至最终化解。如果试图采用行政权力压制,可能在一个时期能使相应矛盾和纠纷缓和、平息,但最终只能是压而不服,可能引发更大、更严重的矛盾和纠纷,从而影响改革、发展和稳定。

其次,和谐社会是公权力受到有效监督和制约,不致滥用,不致对公民权利、自由构成威胁的社会。人类几千年的发展史反复证明,不受监督和制约的权力必然膨胀、滥用、腐败,而公权力膨胀、滥用、腐败则必然导致社会矛盾激化,“官逼民反”。“官”虽然可以通过高压手段在一个时期内迫使“民”不敢反,不能反,“自愿”做“顺民”“载舟”,但水下涌动的暗流终究有一天会“覆舟”。因此真正和谐的官民关系必须通过行政诉讼等各种对公权力的监督、制约制度来培植和构建。而只有培植和构建起真正和谐的官民关系,改革、发展和稳定才有保障。

由此可见,行政诉讼的解纷、监督和救济功能、作用,与改革、发展和稳定是统一的,越重视发挥行政诉讼的解纷、监督和救济的功能、作用,越有利于促进改革、发展和稳定。当然,这是从总体、全局和长远的角度上说的,如果从一时、一事的局部角度而言,行政诉讼有时确实也会与改革、发展和稳定产生一定矛盾,甚至在个别情况下还会发生冲突。那么,我们怎么协调二者的关系,尽量避免二者可能的矛盾和冲突呢?这就需要我们树立一种理念和坚守一种原则,即行政诉讼法确立的中国行政诉讼的基本理念和基本原则——平衡理念和平衡原则。

《行政诉讼法》第一条规定,行政诉讼既要“保护公民、法人和其他组织的合法权益”,又要“维护和监督行政机关依法行使行政职权”。2009年,最高人民法院针对行政审判因各地为应对国际金融危机而采取各种措施所引发的新情况、新问题,发布了《做好行政审判工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)。《若干意见》以现代行政法的公平、公正与效率、效益相协调的原理为指导,进一步丰富和发展了《行政诉讼法》确立的平衡理念和平衡原则。《若干意见》要求各级人民法院在应对国际金融危机的特殊形势下,行政审判要特别注重贯彻平衡原则:“既要保证各项应对措施落实到位,又要保证人民群众的合法权益不因权力违法滥用而受损”;“既要注意保护各类企业的信赖利益、公平竞争,促进政府诚实守信,也要考虑因金融危机而导致的情势变更因素,充分考虑特殊时期行政权的运行特点,妥善处理好国家利益、公共利益和个人利益的关系”;“既要保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权、监督权,促进政务公开和服务型政府建设,又要注意把握信息披露的时间、对象和范围,保证政府信息公开不危及国家安全、经济安全、公共安全和社会稳定”;审查具体行政行为“既要遵循法律的具体规定,又要善于运用法律的原则和精神解决个案的法律适用问题”;审查承包经营权案件“既要注意维持承包经营法律关系的稳定,也要依法保护返乡农民合法的承包经营权益”[17]。

现代行政法不同于传统行政法,传统行政法有两种极端的倾向:一种倾向是早期的西方国家行政法过分强调控权,过分注重限制公权力滥用,防止公权力侵犯公民权益,而忽视公权力为社会、经济发展,为公民福祉的服务作用;另一种倾向是原苏联、东欧国家的行政法过分强调公权力对相对人和对社会的管理,过分注重运用公权力构建社会经济秩序,推进公共福利,而忽视对公民个人权益,特别是个人人格尊严的保护。现代行政法则追求平衡。英国行政法权威韦德说,行政法的重要作用之一是“保持国家和公民权利之间的平衡”[18](P6)。美国行政法学者沃伦认为,现代行政法的最棘手的挑战是:“行政机关在执行公共政策时,如何寻求社会权利和个体权利的平衡。”[19](P543)北大公法研究中心名誉主任罗豪才教授更是把现代行政法表述为“平衡法”[20](P16)。

法院在行政审判中如何贯彻平衡理念和平衡原则?特别是在国家为应对国际金融危机和其他经济危机而实行“保增长、保民生、保稳定”方针政策的大背景下,行政审判如何平衡各种利益,实现“既要保证各项应对措施落实到位,又要保证人民群众的合法权益不因权力违法滥用而受损”等前述五个“既要……也要……”的目标?为此,我们有必要对平衡理念和平衡原则及其相应理论加以认真和深入的研究,以真正把握其实质和内涵,使之在实践中不偏离该理念、原则的正确方向。

首先,平衡理念、平衡原则的平衡是有价值导向的平衡。平衡不是折中主义,不是平均主义,不是和稀泥,更不是迁就违法、滥权,而是有价值导向的平衡。现代行政法的基本价值导向是公平、正义,保护人权,保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政审判维护行政机关依法行政,或者强调前述“三保”(保增长、保民生、保稳定),其目的都是保障和增进人民的利益、福祉,保障和增进社会的公平、正义。如果我们的行政审判离开行政法的基本价值导向,为平衡而平衡,就可能会自觉或不自觉地背离法治而走向人治。沃伦指出:“法院通常运用一种平衡准则来判定个体是否滥用其合法权利,从而威胁到公众的利益。当法院运用这种平衡准则时,他们也碰到了在个体权利和社会权利之间选择的困难。法院必须在保护社会权利的同时,维护个人的合法权利”;“行政法的一项任务就是寻求解决社会性问题的方法,这些方法必须避免为抽象的高尚目标而挤压个人自由。历史已经告诉我们:领导者如果坚持个体必须为一个更为伟大的目标定要牺牲他们的自由,极权主义社会就可能会出现”[21](P545-546)。正是基于行政法的基本价值导向,最高人民法院的《若干意见》明确要求:“不能以牺牲法律为代价迁就明显违反法律强制性规定,侵犯当事人合法权益的行为。对于那些以应对危机为借口擅自突破法律规定,形成新的地方保护和行业垄断,侵犯公民、法人和其他组织合法权益的违法行为,要依法予以纠正。”这种“依法纠正”,其外在形式是与“三保”平衡,而其内在实质则是维护法治的基本价值。

其次,平衡理念、平衡原则的平衡是整体的平衡。行政法在整体上是平衡法,但在其不同的运作阶段,不同的调整领域,却是有倾斜、有注重面的。行政法在调整行政管理、行政规制时,更多注重的是行政权的有效行使,注重授予行政主体管理职权和管理手段,向效率倾斜;行政法在调整行政法制监督、行政救济时,更多注重的应是保护公民、法人和其他组织的合法权益,注重监督和控制行政权的滥用,向公正倾斜。行政审判在性质上主要属于救济和监督,因此,人民法院在审理行政案件时,在注重行政权与行政相对人权利的整体平衡时,应适当向保护行政相对人合法权益方向倾斜。因为,在行政管理过程中,行政主体享有各种行政管理权力和管理手段,相对人处于相对弱势,如果在行政诉讼中不适当向保护相对人权益的方向倾斜,那平衡就不可能真正实现。当然,具体案件的案情各不相同,在某些案件中,也可能有些相对人恃其有钱有势,无视代表公共利益的行政主体,蛮横无理地抵制、抗拒行政主体依法执法。如果是这种情况,行政审判自然应该适当向行政主体倾斜。否则,公共利益就难以得到有效维护。

再次,平衡理念、平衡原则的平衡是动态的平衡。毛泽东同志认为,世界上的一切事物,平衡、静止、均势是相对的,而不平衡、变动、差别是绝对的[22]。行政法追求平衡,当然是在不平衡中追求平衡,是通过平衡各种不平衡的利益实现平衡。并且,一种平衡实现了,新的不平衡又会产生,行政法需要通过新的法律手段、方式、程序去消除不平衡而实现新的平衡。这就是平衡理念所要求的动态的平衡。在人类发展的历史过程的任何阶段,自然界和社会都在不断变化,会不断出现新情况、新问题。自然界的新情况、新问题如地震、海啸、非典、水旱灾害等,社会的新情况、新问题如金融危机、事故灾难、暴乱、骚乱、动乱等。这些新情况、新问题的出现均会导致对过去已形成的平衡的不同程度的破坏或挑战。在这种情况下,党和国家自然会及时推出各种相应的政策来构建新的秩序,以实现新的平衡。行政审判作为社会关系、社会利益的一种重要调节器,当然不能超然于国家整体平衡机制之外,而应与国家平衡的整体任务相协调。当然,法院不同于政府,法院要更注重于保持和维护法律的稳定性。但是,法律的稳定性也是相对的,法官完全可以运用自己的法律理性和法律智慧,以法律的目的、原则和精神去适应解决新矛盾、新问题和实现新平衡的需要。所谓行政审判的“大局”意识,正是基于这种动态平衡的理念,并受这种理念制约。

最后,平衡理念、平衡原则的平衡是符合比例性的平衡。无论是行政管理,还是行政审判,都会涉及公共利益与个体利益、全局利益与局部利益、弱势群体利益与强势群体利益、长远利益与当前利益的矛盾和冲突。虽然上述利益(前一利益与后一利益)并不总是矛盾和冲突的,但这些利益的矛盾和冲突毕竟难以避免。行政管理和行政审判要解决这些矛盾和冲突,就必须进行利益平衡。根据社会主义的法治的一般理念,在一般情况下,后一利益与前一利益发生矛盾冲突时,通常要求后一利益服从前一利益。但是,根据具体情境中要求具体情况具体对待的平衡理念,这种服从不应该是绝对的。行政机关进行行政管理,人民法院进行行政审判,在遇到不同利益冲突时,首先要进行利益衡量。通过利益衡量,如果认定后者的利益大于甚至远大于前者的利益时,并不一味地要求后者服从前者,后者为前者让路,而是应尽量发现、探寻和选择兼顾两者利益,甚至更多地向后者利益倾斜的解决问题的方案。例如,行政审判在处理农村土地征收、城市房屋拆迁案件时,有时会发现,行政机关所规划设计的相应建设项目虽然与公共利益有一定关系,但更多的是“形象工程”,或者更多地与开发商的利益有关。其中所涉及的少量公共利益与该项目所损害的大量农村村民、城市居民的利益远不成比例。对于这种情况,我们的行政审判难道还应要求相对人无条件地以其个人利益服从行政机关所主张的所谓“公共利益”吗?显然不应该。相反,我们的裁判应向相对人的利益倾斜,以维护法治的平衡。

注释:

[1]国务院《关于加强法治政府建设的意见》,载《人民日报》2010年11月9日第16版。

[2]现代诉讼除了刑事、民事、行政三大诉讼外,还有宪法诉讼和其他特别诉讼,如国家赔偿诉讼、社会诉讼等。

[3]王珉灿主编.行政法概要[M].北京:法律出版社,1983.

[4]许崇德,皮纯协主编.新中国行政法学研究综述[M].北京:法律出版社,1991.

[5]张尚鷟主编.走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价[M].北京:中国政法大学出版社,1991.

[6]调解制度、和解制度、协调制度、申诉制度、信访制度等在调整范围和解决争议的类别上相互之间有很多交叉重合,其适用没有严格的法律规则,大多属于软法的规制范围。

[7]关于行政调解的范围(与民间调解、司法调解的区分界限)、主体、程序等,目前国务院法制机构正在进行立法研究,在今后条件成熟时,有可能制定专门的行政法规进行规范。

[8]见《信访条例》第2、6、21、31、32条。

[9]见《行政复议法》第2、5、12—15条。

[10]在权力机关的监督中,各级人大常委会的监督具有重要地位和作用。2006年,十届全国人大常委会第23次会议通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》对人大常委会的监督方式和监督程序作了比较详细的规定。该法的制定和实施(2007年1月1日起实施)无疑将进一步促进我国法律监督机制的发展和完善。

[11]人民法院在行政诉讼中不能直接追究违法公职人员的法律责任,但可将有关材料移送该公职人员所在的行政机关或其上一级行政机关或者监察、人事机关(参见《行政诉讼法》第56条),并可向这些机关提出给予违法、违纪公职人员行政处分的司法建议。

[12]前已述及,解纷是行政诉讼首要的功能和作用,监督是行政诉讼的重要功能和作用,而救济则是行政诉讼最基本的功能和作用。

[13]室井力主编.日本现代行政法,吴微译[M].北京:中国政法大学出版社,1995.

[14]管欧.行政法概要[M].台北:台湾三民书局,1980.

[15]《信访条例》于2005年1月国务院第76次常务会议通过,2005年5月1日起施行。

[16]如《日本国宪法》第16条规定,“任何人均有为取得损害救济、罢免公务员、制定、废除或修改法律、命令、规则及为其他事项而进行和平请愿之权利。任何人均不因曾进行此种请愿而受到差别待遇”。我国台湾地区“请愿法”规定,“人民对国家政策、公共利害及其权益之维护,得向职权所属之民意机关或主管行政机关请愿”;“各机关处理请愿案件时,得通知请愿人或请愿人所推代表前来,以备答询”;“各机关处理请愿案件,应将其结果通知请愿人,如请愿事项非其职掌,应将所当投递之机关通知请愿人”。

[17]参见最高人民法院:《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》,载《人民法院报》2009年7月6日第3版。

[18]H.W.R.Wade.Administrative Law[M].Sixth edition.

[19][21]K.F.W ARREN.政治体制中的行政法(第三版),王丛虎等译[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[20]罗豪才主编.现代行政法的平衡理论[M].北京:北京大学出版社,1997.

[22]参见毛泽东关于“矛盾的普遍性”、“矛盾诸方面的同一性和斗争性”的论述。《毛泽东选集》,第一卷,人民出版社1966年版,第279~308页

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文章来源:本文转自《求是学刊》2011年第1期第81-88页。 ,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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