陈端洪:国家权力作为财产——政治腐败分析

选择字号:   本文共阅读 1887 次 更新时间:2011-03-14 13:58:25

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陈端洪 (进入专栏)  

  

  腐败往往不是由人民开始——孟德斯鸠《论法的精神》 第一卷第五章第二节

  

  病疼思医。同样,人们发现社会生活中有不正常的情况时,自然就会开始考虑社会的问题。腐败在中国已经成为使百姓痛心、使执政党疾首的公害,于是人们对法律、道德和制度开始怀疑,着手调查,想发现并纠正某个错误,或者弥补某种缺陷。

  对腐败问题的各种层次的著述,即便不能说是汗牛充栋,也肯定足以"汗人"了。我不打算追踪各种主张的知识渊源,也不想指责那些似是而非,隔靴搔痒的理由,更不想探究每个作者的动机,"我只要求注意这个倾向:根据并参照良心或权利或个人幸福来评价国家,评价法律和政府的组织,评价社会制度的结构" [1]。本文秉着一个公民和学者的良知与使命感仔细检探我们的权力体制以及这套体制背后的观念,或许多少能引发普通如我的国人进一步的深思。我理解人们关心腐败问题,最大的心愿是想方设法防止腐败,但本文并无意开列一个无所不包的方子,而是以财产权作为一个分析模式来探讨各种政体下国家权力的归属及应用原则,分析公共职位与私有财产的本质区别,进而剖析国家权力腐败的原因。作者认为,当今腐败的根本原因在于:权力所有者退隐,对权力的使用者缺乏控制力;整个制度建立在虚幻的道德假定之上,没有正视人性追求财产的特点,从而在权力的分配上过于集中,缺少制衡;没有认真对待私有财产权,使国家权力缺乏外在物化的制约力量。

  

  一、 财产作为分析国家权力的模式

  

  财产权(所有权)与国家权力原本是两个严格分立的概念,一个属于民法或私法的范畴,一个属于政治法或公法的范畴。二者的界分可以追溯至罗马法时期的dominium和 imperium的两分法。前者指个人对物的控制,后者指帝王对一切人的控制。孟德斯鸠也曾精辟地论述过这种区别,他说,政治法使人获得自由,民法使人获得财产,两种法律的原则不能交混适用[2]。

  但是,事实在原则面前从来就是一个捣蛋鬼,财产权与国家权力何曾泾渭分明过?一方面我们知道,从古至今,财富的分配就是不平等的,因此,富有者的财富,特别是生产资料变成了支配穷人的权力,最崇尚平等的社会主义旨在消灭财产作为私人手中的权力,但结果财产却成了史无前例地集中的权力,只不过权力的主体不是分散的业主,而成了单一的主体--国家、集体。另一方面,国家权力历来就没有放过财产,中国古代历朝历代对于土地的控制就是一个例证。近代立宪主义虽然致力于给私有财产划出一个神圣的自由领地,特别是法国的民法典标榜财产的绝对性,但再微弱的政府模式也不能排除国家适当的征用权(eminent domain),因此,《人和公民的权利宣言》着意规定了对于征收征用私人财产的国家赔偿原则(一般公务的侵权赔偿责任的确立要晚得多)。进入行政国时代以后,私有财产便再也不具有原来的绝对性了,国家干预经济社会生活乃是必须和正常的活动,权力已经无孔不入。更不用说社会主义国家权力对于财产的控制了,在这里财产已经完全依附于权力。本文拟论述的不是私有财产作为权力,也不是权力对财产权的介入和侵害,而是国家权力的所有权观念,正当的和不正当的,合法的与违法的,从而揭示腐败的本质。 首先有必要界定文章的核心概念--财产。财产(property)经常在两层意义上被使用:其一指向外在的物,因此该概念反映所有者对物的关系;其二指向所有者的法律利益,因此该概念反映所有者与其他人之间(对于物)的关系。为了明确起见,我们有时称后者为财产权(property rights)。所有权(ownership)通常被当成财产权的同义语适用。本文关于国家权力作为财产的提法,有时指的是所有物,更多时候应理解成财产权,特别是作为分析模式的财产,无疑是财产权。在现实生活中,财产权的存在形式具有多样性,为了分析便利,我们将阐释"自由"的或"完整"的所有权概念的标准要素。A. M. Honere 非常清楚、精确地总结出11个属性,其概括被公认为是财产权研究领域的权威之作[3], 兹择其大端转述于下:

  1、 占有权。占有权,不是暂时的占据,后者是连婴儿甚或动物都具有的本能[4],而是排他性的控制与永久性控制,用客观性更强一点的语言来说,所有权人必要时可以行使一系列的救济权来维护其对所有物的控制。

  2、 使用权。使用权有狭义和广义之分,广义上包括管理权与收益权,狭上指个人用于享受。

  3、 管理权。管理权即决定由谁以及怎样适用财产的权利。

  4、 收益权。从个人使用或他人使用中获得利益的权利。

  5、 处置权。处置权包括转让,消费,浪费,改变以及销毁等权利。

  6、 遗赠权。遗赠权从所有权人的利益角度而言,可以说是一种权利,按照权利的行使必须取决于权利主体的选择的传统观点,遗赠权称为权力更妥当。不管称为权利还是权力,允许遗赠对于所有权人来说,财产更有价值,因为生命是有限的。

  7、 无期限。无期限与可遗赠行使财产的持久性特征的两个要素。所谓无期限,指的是所有权不会到某个确定的期限就终止。当然,有些权利是有确定期限的,比如版权,如果破产或负债,财产被执行,那么,其财产权也是可确定期限的。

  其次,我们来探析腐败的含义。腐败,在英语中的字面意义或物理意义是"分裂成许多碎片",字面意义移用到政治领域形象地表现了腐败的破坏性。在政治学意义上,腐败有广义和狭义之分,广义上指政治秩序的瓦解,包括公民的道德能力的丧失,从而使政治符号和体制失去支持。狭义上指国家公职人员背叛公共委托,以权谋私,我们不妨把它界定为权力和贪欲的结合,这个过程就是权力的滥用,结果体现为掌权者获得某种利益,这里的利益,可能是直接的经济价值,可能是间接的经济价值,也可能是其它某种益处。当然狭义上的腐败也可以从多角度界定。上面的界定以公职为轴心,而经济学的方法把腐败看成市场经营,寻求利益最大化的过程,另有些学者侧重腐败行为对于公共利益的背叛与损害[5]。虽然反腐败主要依靠的是法律,但是,法律只针对某些特定类型的腐败,比如受贿、贪污,对腐败并没有作出整体性的界定。诚然,刑法上关于腐败性质的犯罪的规定有助于我们理解腐败的构成要件,但刑法的观念过于狭窄,而且专业的技术分界往往会限制人们的理论视野。因此,虽然本文意在以法学思维方式分析腐败,但对腐败观念的完整界定无法在法律中寻求解决。

  完成两个概念的分别界定后,我们接下来解析"国家权力作为财产"的提法。所谓"国家权力作为财产",其实就是把财产权作为分析国家权力分配体制的模式。对于分析权力及权力的腐败,财产是一种关系,一种心态,一种思维模式,一种表述方式。

   其实,人们经常在财产权的字面意义上或者隐喻的意义上描述甚或规定国家权力,我们许多关于权力的话语背后都是财产权的思维方式。宪法上说,一切权力属于人民,换种表述,人民是国家权力的所有者,这就是典型的财产权的表述方式了。再如,"当家作主",在政治上,似乎是成为统治者或统治阶级的简约表述,其实,它必然包含着当家作主者被认为是国家权力的所有者的意蓄,因为,如果权力不属于他们,那么这种当家作主就是鸠占鹊巢,不具有正当性。又如,"干部终身制",古代的世袭制,自古以来的卖官鬻爵,这些说法都是隐喻,体现的都是财产权的某些属性,即无限期、可继承性和可转让性。凡此种种,由于相沿成习,人们往往不去深究背后的理念。 上面提到,腐败是公共职位(职权)被滥用,也就是被用于私人目的,包括行贿者的私人利益和受贿者的私人利益。而且,经济学的观点进一步指出腐败的本质是权力被腐败者进行市场经营,谋求利益最大化。什么东西可以被正当用于私人目的,可以进行市场经营,谋求利益最大化呢?当然是私有财产或者从财产权分离出来的某种权能。腐败被批判,本身隐含着一个禁令:国家权力不是私有财产。倘若是私有财产,那么以权谋私乃是人的正常本性,何错之有?谋求私利的最大化正是财产权制度赖以建立的人性基础。我们谴责腐败其实在谴责某些人从心态上、行为的性质上或者明目张胆地或者偷偷摸摸地把国家权力当成了私有财产来对待。既然如此,我们为什么不进一步把腐败行为与财产权以及人们关于财产的心理进行深入的类比呢?当然,我决非要为腐败正名,说公共职位应该成为私人财产,相反,通过类比,我想使人们更清醒地看透腐败的本质。本文的目的就是想将权力观念系统地引回财产权的概念,放回财产权的分析结构重新审视之。

  

  二、 权力所有制

  

  权力(power)有心理或物理意义,有法律意义。我们关心的国家权力,乃其法律意义。一种法律关系的改变(形成),无外乎源于下述两种情况:1、人主观控制不了的事实;2、人的主观控制的事实。第二种情况下,我们便说该人有权力。上述分析,其实是一种私法的思维,对于公法来说,是真实的,但不充分。国家权力,是集中的,而不是分散在各个个体手中,不像作为财产权权能的立遗嘱或委托他人处理财产之类的简单分散的权力。国家权力的归属,不外乎这样几种形式:君主制,共和制,君主共和混合制。结合权力的使用权的配置特点,我将社会主义国家的权力所有制单独列出。 以下分述之。

  

  (一)、君主制

  

  纯粹的君主政体,指的是由单独一个人依照基本法律治理国家的政体[6]。从所有权意义上说,在君主制下,君主是国家一切权力的所有者,各级官员都是它的仆人。那么,君主凭什么可以主张对国家权力的垄断呢?如果说是暴力使其获得了权力,那是不具有道德合法性的,而且根据暴力的原则,其他人同样可以揭竿而起,弑君夺权,这显然不利于守天下。因此,君主制必然比附某种宗教,将君权神圣化。一切古老的民族都曾经奉行过君权神授的信念,中国历来就深信君主授命于天,称其为天子。 在君主制下,君主腐败在法律上是说不通的,只有在道德或宗教层面上才有意义。 在君主制下,权力对于君主来说是典型的私有财产,因此,排他性占有权、使用权、管理权、收益权、处置权、遗赠权以及无期限等财产权的权属都存在于君王手中。只要人们不推翻他,人们就不能阻止他行使上述任何一种权能。但是纯粹的君主政体下君主并不是可以反复无常,胡作非为的,要防止君主政体堕落为专制政体,就必须凭借两个力量:一是中间层,即贵族和僧侣;二是法律。正因为这两种力量的连续不断的存在,因此,作为君主国的英国才成了世界宪政的母国。 对于各级官员来说,由于他们不过是君主的仆人,对于他们的官位是不能主张权利的,从这个意义上来说,以权谋私就是腐败。这对于建立了官僚制度的君主制来说,是真实的。但是在欧洲封建时期,许多王室官员变成了土地贵族,他们的官职与采邑不可分割,被视为他们的个人财产。或者说,官职变成了采邑的附属物,变成可以继承的,虽然不象君权那样具有绝对性,但封地所有者及其继承人对于统治者具有很大的自主性。在这样的体制下,利用官职从采邑中受租,乃是正当合法的事情,谁也不会斥之为腐败。当然贵族对于官职的所有权是君主的封赐,不具有绝对性。但贵族权力的存在客观上制约着君主的权力,使君主权不具有绝对性。

  

  (二)、共和制

  

  如果说君主国是一个独资企业,那么共和国就是以全体公民为股东的且每个公民的股份相等的庞大的公司[7]。在共和国,从政治原则的立场看每一个公民都是股民,从法律角度说选民才是股东。定期的选举就是股东大会,代议机构则是董事会。政府首脑是总经理,在委托的权限范围内负责管理。政党可以看成股东利益分群的产物和竞争总经理职务的组织。在共和国,国家权力的所有权归于人民,由于实际的原因,人民多数时候不能直接使用、经营,因此必须委托给政府,但人民保留处置权、收益权及基本自由。从宪法上说处置权就是选举权、罢免权以及反抗权,收益权体现在公共利益原则中,此外,人民对国家权力的所有是无限期的。人民处置权与收益权是不可让渡的,一旦让渡,那么人民就丧失了作为股东--共和国公民的资格。人民的自由也同样不能让渡,否则自然的逻辑结论就是全权国家。这些最基本的自由和权利就是通常所说的人权,人权是制约国家权力,衡量国家权力实质合法性的准则。

  为什么国家权力归于人民呢?这是近代西方文艺复兴、宗教改革和资产阶级革命的胜利成果。从文化上说,人文主义和宗教改革把人树立为主体,将人从对神的跪态中拉直,理性被树立为最高的原则,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:公法评论

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