赵燕菁:关于“土地财政”问题的几个理论误区

选择字号:   本文共阅读 3016 次 更新时间:2011-02-18 22:14:12

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赵燕菁 (进入专栏)  

  

  我在《第一财经》专访中提出的关于土地财政的观点,以前在多种刊物和会议上都曾提出过。这次之所以引起轩然大波,大概主要是因为这一次我是用地方政府官员的身份发表的。在采访中,我的观点实际上有三个,第一,土地财政本质是一种融资手段,对中国经济是有重要贡献,不宜全盘否定;第二,目前的土地财政在二次分配上是有缺陷的,需要通过“房改”等措施加以改进;第三,土地财政是阶段性的,较适于城市化初始阶段。

  对于那些没有什么价值的“口水”,我向来懒得回复,不过,对那些貌似“学术”的观点,特别是对那些以经济学名义提出的指责,我还是想作一个回应,并借此澄清我和一些经济学者之间的分歧。

  从反应看,无论舆论还是学界,大都把注意力集中的我的第一个观点,也就是为土地财政辩护上。在我看来,即使无视我完整的观点,孤立地拿出这一部份进行偏颇的批评,所依托的数据和逻辑也并不可靠。其中,比较有代表性的,是《南方都市报》上一篇马光远的文章。

  

    一、中国经济增长与土地财政无关吗?

  

  马博士认为:“纵观中国改革开放30年的成功经验和经济增长的奇迹,……和土地财政没有任何关系”。这个观点,在当下的学界很有市场。但可惜却与事实不符。你可以说土地财政模式不好,但却不能说土地财政与中国的经济增长“没有任何关系”。深圳的发展就是一个典型的实例。

  深圳特区建设时的人均收入不足100美元,地方财政收入才1700万人民币。从第一天起,深圳就注定无法通过传统的计划渠道筹集到大规模开发所需要的资金。借鉴香港的经验,罗湖区建设指挥部建议土地出租,正是这关键的一步,为深圳大规模基础设施建设筹到了第一笔资金。从此,深圳“白手起家”在短短三十年内,发展成为上千万人口的巨型城市。

  可以说,“土地财政”乃是深圳经验对中国经济发展最重要的贡献之一。深圳的发展乃是随后中国城市化大推进的缩影。乃是中国城市化模式的先声。此后,中国高速城市化,无论是当年的珠三角、长三角,还是今天的渤海湾、中部崛起,走的都是这条“土地财政”的路。这是这条路,拉开了中国与其他发展国家经济增长速度的差异。

  有人说,中国经济增长靠的是外部需求拉动,两头在外使中国可以利用成本极低的劳动力参与国际经济。可问题是世界上低劳动力成本的国家不少,怎么唯有中国的经济有如此明显的竞争优势?甚至在劳动力已经优势不再的今天,中国的“出口机器”依然停不下来?其中真正的秘密,正是在于土地财政背后地方政府的大量补贴,从最初的免税、减税,到现在的政府直接融资、优惠,地方政府对产业的财政支持越来越多。而这些变相的补贴,并非来源于税收,而是依靠土地收益。

  也许有人说,你说的只是地方政府的发展模式,但就整个国家而言,特别是对于中央政府而言,土地财政并没有多少作用。表面上看,的确如此。按照目前税收制度,生产环节的税收(如增值税)依然是财政的主要来源。按照现在的分税制,中央又拿走了大头。这就意味着,尽管中央政府一再指责地方政府的土地财政,但实际上地方政府土地财政同时也补贴了中央财政,甚至可以说主要补贴的是中央财政。把1994年后中央财政收入增长持续超过GDP增长,绝大部分归因于土地财政的间接转移,其实一点也不夸张。

  土地财政有很多缺点,这一点我在十年前就注意到了,也从没有否认过,但是如果说“中国改革开放30年的成功经验和经济增长的奇迹……和土地财政没有任何关系”,那不是缺少基本经济常识,就是在有意误导大众。

  

    二、土地财政导致地方政府财政恶化了吗?

  

  马博士的第二个观点,就是:“一方面是卖地收入的暴增,另一方面却是地方债务的日益沉重。” “到2011年末地方融资平台负债将会高达 12万亿元,地方政府债务总额将至15万亿元”地方政府“在无地可卖的情况下,只能走向名义上的破产财政。”这种观点看似直观,但却一点也不“专业”

  首先需要澄清的一个问题是,地方融资平台负债增加是好事还是坏事?

  在金融不发达的时代,基础设施建设的规模,完全取决于“过去”劳动剩余的积累。但如果借助金融体系,则可以抵押“未来”的收益。这就是为什么发达国家政府出现了这么多次金融危机,闯了这么大的祸,负的债要远比中国队方政府多,却没有一个国家干脆立法,禁止政府融资,以防“走向名义上的破产财政”。计划经济时代,政府财政虽然没有破产,但基础设施却“欠账累累”。可以说,“负债”现代经济的主要特征,负债越多,表明政府信用越好。陈志武先生比较过历史上东方国家和西方国家的政府,发现前者积累了大量的财富,后者则是负债累累,但发展下来,却是后者远比前者速度更快、质量更好。

  的确,政府负债会出现财政危机,甚至破产,但这就如同开车会增加交通事故一样,我们不能用放弃开车来解决开车带来的问题。同样,我们也不能用不借债,来防止融资的风险。土地财政本质上也是一种融资模式,它极大地扩张了地方政府的信用,盘活了“未来”的资产,增加了政府的负债能力。

  在城市化的初期,资金短缺需要融资是普遍规律。诺贝尔奖金获得者刘易斯在《国际经济秩序的演进The Evolution of the International Economic Order》中发现:“城市人口每年增长速度低于3%的国家(法国1.0%,英国1.8 %,德国2.5%)给别的国家贷款,城市人口每年增长超过3%的国家(澳大利亚3.5%,美国3.7%,加拿大3.9%,阿根廷5.3%)向别国贷款。”而中国在城市化高速发展过程中,通过土地财政实现了大规模融资,避免了向国外大规模举债,在我看来不仅不是土地财政的问题,而是土地财政成功。只要看看国家地方政府在我国同样人均经济水平的时的基础设施,就可以知道土地财政对于中国前所未有高速城市化所作的出的巨大贡献。

  马博士问:“按照赵燕菁的逻辑,在土地收益年复一年暴增的情况下,地方财政应该日益改善才对,民生应该日益提高才是,地方的经济结构更应该日益合理才是,然而,实际情况呢?”我想,只要对土地财政之前和之后的实际效果加以比较,无须专业的经济学知识,都可以判断“在土地收益年复一年暴增的情况下”,地方财政是否改善,民生是否日益提高,地方的经济结构是否日益合理。我的逻辑根本无须推理,只需最起码的智商。你总不能硬说过去十几年中国经济的大飞跃,是源于土地财政的失败!

  

    三、土地财政是寅吃卯粮吗?

  

  马博士还有一个似是而非的观点,地方政府负债“唯一可靠的还款来源就是卖地,而即使按照09年的土地转让总收入,还清这些债务,免除利息,也需要整整10年的土地收入,而事实上,很多地方政府已经把几代人的土地储备都卖得一干二净”。因此,他得出结论,依赖土地财政最终的结果就是走向财政破产。这个观点,是外行抨击土地财政的最常听到的理由。可惜,却不是正确专业答案。

  土地财政不是拿去发工资,挥霍掉了,而是形成了巨大的存量资产。无论是桥梁、道路,还是铁路、机场,这些资产都会在未来几十年内发挥巨大的效益。更为重要的是,土地收益很大一部分,被用来作为优惠政策的一部分,招商引资,补贴企业。这等于是将一次性土地收益转变为经常性税收收入。如果企业持续缴税,财政就是可持续的。认为地方政府负债“唯一可靠的还款来源就是卖地”,纯属学者书斋里的想象,和现实一点关系都没有。

  的确,理论上讲,最终土地会“卖光”,但这根本不需要我们担心——基础设施已经建设,城市化已经完成,还要卖地干嘛?有人以深圳为例,认为现在深圳无地可买,下一个十年财政无以为继,因此认为深圳的模式(也是土地财政的代表)是不可持续的。其实,深圳以比其它城市更快速度实现了城市化,更早转入常规发展,恰恰表明了土地财政的成功。批评土地财政“不可持续”,就如同说,开车太快达到目的地会导致油耗加快,使开车的行为“不可持续”一样。只要能更快达到目的地,“耗油量”大并不是高速度的“问题”。

  卖地收入在居民享受免征财产税的制度下,实际上是“融资”,是负债,而不是“收益”。政府必须在未来70年,以无偿提供公共服务的方式,偿还这部分债务。马文提出:“在房地产步入‘疯狂’的2007年,土地有偿使用收入达到12150亿元,占全口径财政收入的比重高达15%,年均增长率39.5%,而在房地产最为疯狂的2009 年,土地出让总价款比2008年增加了惊人的63.4%”就是犯了把土地收入等同于财政收入的典型错误。

  把土地收益理解为“融资”,可以帮助我们理解土地财政的本质。按照科斯定理,如果不考虑制度背景(没有交易成本),不同的融资模式应当是等价的。那种制度更好,很大程度上取决于初始制度的差异。在中国城市化初期,地方政府没有财产税(老百姓没有财产),又禁止抵押财政收入发债,只有土地融资一途。恰巧垄断的一级土地市场制度,又为土地财政提供了制度环境。土地财政并非改革者的有意设计,而是“路径依赖”(摸着石头过河)的自然产物。

  批评土地财政的问题,并不能废除土地财政。学界首先回答的问题应当是,是否有优于土地融资的其它模式。十年前,土地财政还没有真正开始发力,那时,我也是发达国家税收财政模式的鼓吹者。但近几年,北美地方政府的财务破产,特别是去年以来欧洲国家主权债务危机,暴露出民选制度下,政府的机会主义行为导致过度负债和盲目承诺,加税十分困难,使我感觉到,基于税收的融资模式,成本极大。法国的大罢工、希腊的骚乱都表明,这种方式融资来带的社会后果,一点也不会比征地拆迁来得小。

  2008年的全球金融风暴,美国房价暴跌,资产被迫大规模重估,导致基于不动产的税收急剧减少,而民选机制又制约了加税的可能,结果地方政府大量违约,甚至需要联邦政府救助才能维持一般的公共服务。这就提醒我们,“标准的”发达国家财政模式,同样隐含着巨大的风险。如果西方的财政模式也是有问题的,我们什么要抛弃风险较少的土地财政。我并非认为土地财政十全十美,而是认为除非我们已经找到的新模式更好,否则,不要轻言放弃一个有缺点旧模式。吃药是为了治病,但前提是不能患上一种更麻烦的病。

  

    四、土地财政必然导致贫富分化吗?

  

  马博士对土地财政一个重要批评,就是地方政府“通过低价从农民手里拿地”“变相掠夺农民的财富”。这个观点,对于外行人特别具有欺骗性。甚至连政府一些官员,也认为这样是在占老百姓便宜。其实,地方政府土地出让获得的利益并不是政府可以自由支配的“收入”,政府要用这笔钱建设道路、桥梁、医院、学校、市政管线、电力设施、公园绿地、机场、港口……,只有提供了这些基础设施后,原来的农地的地价,才能变为城市土地的高价。最后城市真正能够出让的土地,只是其中很少的一部分,以厦门的实例,真正能够出让的土地,只占全部收储土地的22%。拿这一部分配套好的熟地和完全没有基础设施配套的生地比较低价,就像比较饭馆里“猪肉”的价格和猪圈里“猪肉”的价格一样,毫无经济意义。

  即使剩余的土地收益,地方政府也还需要拿来补贴能工业——通过创造就业,将城市化的好处转移给没有被征地的农民,通过税收,将一次性的土地收益转变为可持续的税收,传递给未来的政府。在这个意义上,土地收益越多,政府提供的公共服务水平就越高。相反,政府提高补偿或降低地价,土地收益转移到少数人手中,提供公共服务的水平和数量就会减少。而未来政府服务的,也包括今天被征地农民的后代。等于在时间上,将土地财富转移到更多的居民,怎么能说是“变相的掠夺?”

  征地拆迁导致贫困,其实另有原因。以前政府土地补偿的标准是基于土地目前用途收益的贴现。应当说,城市化稳定的国家(即使是发达国家),这样的赔偿也是公允的。但在城市化转型期,农民缺少使这些一次性补偿转化为资本的知识和技能,城市化后,为支付公共服务需要的生活成本的快速上升,导致很多农民征地拆迁返贫。

  最近,地方政府已经注意到不仅要给农民“兔子”(增加各种社会保险),还要给他们“猎枪”——通过以成本价向农民出让不动产等方式,帮助农民将征地补偿转化为可持续的财产性收入。现在拆迁户的困难,乃是失去土地收益而财产还没有资本化(出租)之前的过渡期的困难。只要熬过最初的几年建设期,城市化将会使原来的农民以数倍于传统生产模式的速度迅速积累财富。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国宏观经济信息网

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