蔡昉:刘易斯转折点与公共政策方向的转变

——关于中国社会保护的若干特征性事实
选择字号:   本文共阅读 2074 次 更新时间:2011-02-18 14:32:04

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  但是,截至2010年7月就有26个城市再次进行了调整,提高幅度大多在10%以上。

  第三,社会保障体系建设更具包容性。20世纪90年代末到21世纪初,城市职工的社会保障和社会保护覆盖水平大幅度提高,包括城市居民最低生活保障制度的全面覆盖、基本养老保险制度对退休职工的基本覆盖、对在职劳动者覆盖率的逐步提高、城市职工和城市居民医疗保障制度,以及失业保险等社会保险制度的实施。而在2004年以后,社会保障制度建设工作的重点被延伸到农村。已经实现制度全覆盖的项目,包括农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度等,新型农村养老保险制度也开始试点,并定出了全覆盖的时间表。为了贯彻《劳动合同法》,提高农民工参加社会养老保险的积极性,2010年开始执行包括农民工在内的城市职工基本养老保险关系接续和转移办法。

  地方政府在提供更好社会保障和社会保护方面的积极性更显突出。第一是近年来,地方政府在基本养老保险上的支出,超过了中央政府的支出。第二是在一些劳动力短缺的地区,政府利用在金融危机时期允许缓缴和少缴社会保险费等中央政府的宽松要求,有意识地降低了农民工加入社会保险的缴费水平,扩大了覆盖率。第三是农民工子女的义务教育得到明显改善。虽然中央政府早有明确要求,但是,由于义务教育的支出责任在地方政府,因此,这个问题最终得以较好解决,主要还是依靠劳动力输入地政府的积极性。第四是政府在帮助农民工追索拖欠工资,仲裁劳动争议,以及与城市户籍职工同等待遇等方面的作用大为增强,倾向性明显改变,亦即更倾向于农民工。

  最后,户籍制度改革速度加快。应该说,许多研究者对中国户籍制度改革进程的估计过低,原因有两点。其一,许多研究者仅仅观察了户籍身份的表面,即仅仅看到大多数进城打工者尚未获得城市户口,而忽略了户籍制度作为阻止劳动力流动和人口迁移的制度障碍,以及内含不平等的社会保障和社会保护水平的功能。如果从后一个角度观察,不应该得出户籍制度改革进展不大的结论。其二,大多数研究者没有看到农村居民获得城市户籍的增长速度也是很快的,即使以此来狭义地为城市化做定义的话,中国的城市化速度也是超常规的。2007年,按照6个月以上常住人口定义的中国城市化率为45%,而同年非农业户籍人口比重仅为33%.这固然意味着绝大多数农民工及其家属尚未获得打工地的正式居民身份,但是,根据国际经验,在33%这样的城市化水平上,每年城市化提高速度通常在0.7%-1.8%之间,而中国非农户籍人口比重的年平均提高速度,在1997-2007年期间达到了2.1%.由于城市政府感受到劳动力短缺的压力,因而不断地降低了农民工落户条件,这个狭义的城市化,或者说中国特色的户籍城市化,主要是地方政府推动农民工获得城市户口的实践所促成的。

  

  五、结语和政策建议

  

  根据以上分析,我们可以对中国社会保护的特征化事实做出以下概括:(1)为了创造并获得持续增长的源泉,例如通过完善劳动力市场环境挖掘第一次人口红利潜力,通过加强人力资本积累获得第二次人口红利,%中国政府作为发展型和竞争型政府的激励,在刘易斯转折点之后可以转变为加强对劳动力社会保护的动机;(2)按照蒂布特模型,上述转变最突出地表现在地方政府行为上,并且从地方性的公共服务和社会保护领域获得突破;(3)由于加强社会保护的愿望在根源上产生于政府促发展的动机,最终提供的社会保护,总体来说将确定在必要和恰当的范围内,并且产生相应的制度创新,从而避免长期困扰政府在社会保护抉择中面临的穆勒难题;(4)由于社会保护的主要手段是提供更加均等的基本公共服务,而这种行为更加符合本来意义上的政府职能,因此,这种转变实际上是符合正确方向的政府职能转变。

  可见,刘易斯转折点到来之后在加强社会保护等公共服务方面,地方政府有更强的激励。而且,在中央政府已经实施的社会保护项目,一方面可以发挥纲举目张的作用;另一方面在可能产生报酬递减的条件下,进一步的社会保护领域和瞄准机制(即最佳最准确的资源用途),也有赖于地方政府的积极性和判断力。1994年分税制改革后形成的中央与地方之间财权与事权的不对称关系,使得发展型地方政府虽然有更大的激励改善对农民工的公共服务,但是,在实质上推进户籍改革时,现行财税制度却会使它们陷入财政捉襟见肘的境地。!与此同时,中国政府中的特殊结构部分即部委,在一度承担了必要的社会保护职能之后,越来越陷入一个怪圈,在从中央争取资源的过程中,逐渐把部门履行职能的财政资源固化,而持续不断增加职能以获得追加资源的做法,不仅把各种项目碎片化,还可能超越发展阶段,人为制造出穆勒难题。

  因此,通过财税制度改革,提高地方政府财政比重,使其财权与事权更加对称,是推进社会保护水平不断提高的关键,也符合政府职能改革的正确方向。以财政分配关系为主要内容的集权和分权,在中国经济体制调整和改革中已经经历了多次反复,正应验了古人所谓(天下大事,分久必合,合久必分)的说法。那么,一个自然产生的疑问就是,本文所建议的财权向地方倾斜,会不会是这无尽反复中又一个短暂停留?合理划分和匹配事权与财权的努力能否打破西西弗斯循环呢?

  正如本文分析所示,以提供适度社会保护为主要内容的蒂布特式激励,可以使地方政府回归到公共服务这个政府职能本质上面,超脱传统的以推动经济增长为主要任务的发展型职能。

  虽然我们无法预期结果,但是,两利相权取其重,这个方向与历史上历次分权都会有根本性的不同,显然更加符合政府职能转变的正途。因此,在这个特定的发展阶段上重新提出的,以财权与事权在中央和地方政府之间清晰界定为基础的财税体制改革,最有希望终结在中央和地方政府财政分权上似乎永无终止的博弈和轮回。



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文章来源:《中国社会科学》2010年第6期

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