吴敬琏:国有经济改革仍然任重道远

选择字号:   本文共阅读 928 次 更新时间:2011-02-11 13:20:43

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吴敬琏 (进入专栏)  

  

  在上世纪80年代改革开放的初期,中国经济改革采取了国有经济基本不动,在“体制外”寻求发展的战略,即“增量改革战略”。

  

  1976年10月,以江青为首的“四人帮”被逮捕和“文化大革命”宣告结束,使中国的发展出现了转机。随后,中国效法苏联和东欧社会主义国家的榜样,以“扩大国有企业自主权”为突破口,开始了经济体制的改革。1980年,“扩大企业自主权试点”扩大到6600个,它们的产值占全国预算内工业企业产值的60%、利润占全国工业企业利润的70%。

  在开始“扩大企业自主权试点”的最初几个月,“扩权”显著提高了试点企业职工增产增收的积极性。但是,这种不改变企业制度而是简单地“放权让利”的做法的局限性很快就表现出来。拥有某些自主权的企业并未受市场公平竞争的约束,也不处在价格信息的引导之下,因此,企业“积极性”的发挥往往不一定有利于社会资源的有效配置和利用,加之当时对发展工业要求过高过急,很快就造成了总需求失控,财政赤字剧增,经济秩序也陷于混乱。

  在扩大企业自主权试验不成功、国有企业改革找不到方向的情况下,中国领导把取得进展的希望放到了非国有经济方面,力图通过一些变通性的制度安排使民营经济得以破土而出并逐渐发展壮大。其中最重大的政策举措,是对农村包产到户由禁止到允许的转变。

  1980年9月,中共中央决定允许农民根据自愿实行家庭承包制度。此后仅仅两年时间,家庭承包制,即农民在“包”(即租)来的土地上建立家庭农场的制度就在全国绝大多数地区取代了人民公社“三级所有、队为基础”的制度。农村经济从此气象一新。在此基础上,以集体所有制为主的乡镇企业也蓬勃发展起来。从这时起,中国开始采取了一种有别于苏东国家以改革国有企业为主的新战略,或称“增量改革战略”。这种改革战略的特点是:不在国有经济中采取重大的改革步骤,而是在保持国有经济主体地位的条件下,把改革重点放到非国有部门的发展方向去。

  实施增量改革战略取得了极大的成功。其中最重要的成果,是使民营经济(非国有经济)得以从下而上地成长起来,并且日益发展壮大。上世纪80年代,中国非国有工业(民营工业)的增长率约为国有工业的2倍。到80年代中期,民营经济无论在工业生产中还是在整个国民经济中,都占据了举足轻重的地位。在工业中,民营经济的产出份额已经达到三分之一以上;在零售商业中,民营成分的份额增长得更快。十余年的增量改革,给中国经济带来了高速增长。在1978年至1990年的12年中,国内生产总值年均增长14.6%,城镇居民家庭人均可支配收入年均增长13.1%。

  不过,采取增量改革战略使民营经济得以成长,只是中国改革和发展这出“大戏”的“序幕”。不对国有经济进行彻底的改革,就不可能建立市场机制在资源配置中起基础性作用的市场经济体系。

  对国有经济进行彻底改革的必要性主要缘于以下两方面:

  第一,不改革国有经济,中国经济的整体效率难以得到提升。改革开放的最初十几年来,中国的经济增长和效率提高基本来源于非国有部门(“民营部门”),而占有经济资源主要部分的国有部门不但增长缓慢,而且效率有下降的趋势。亏损企业的数量逐年增加。以致到1990年代中期整个国有企业部门陷入了盈不抵亏的困境。这种情况必然要拖累整个国家的财政金融体系。其中,银行系统的呆坏账大量积累,面临极大的系统性风险。

  第二,双重体制并存造成了很大的寻租空间,使腐败蔓延的趋势难于扼制。实行增量改革战略,在大体维持国有经济现有体制的条件下,容许私有经济发展和引入部分市场机制,使中国经济出现了命令经济和市场经济双轨并存的状态。由于命令经济是一种由行政命令支配的经济,而市场经济则是由各市场利益主体利益支配的经济,双重体制和双重运行规则并存就必然造成“权力搅买卖”的巨大寻租活动空间。例如,在改革开放之初,国有企业获得了销售产品的自主权。1979年国务院转发的《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》允许企业自销超计划产品,与此同时,正在成长起来的民营企业也需要从市场轨取得它们所需要的物资。于是就在计划轨之外开辟了物资流通的“第二轨道”——市场轨,形成了生产资料流通和价格的“双轨制”。“双轨制”在促进国有企业作出帕累托改进和为民营企业提供经营条件等方面起了重要的作用。但是在另一个方面,双重体制和双重规则的交织,又使某些有权力背景的人获得巨大的“寻租”机会。这些被称为“官倒”的人们靠倒卖调拨指标在短时间内成为巨富。一时间,“官倒”成为腐败的代称和全民议论的焦点。

  正是针对上述两方面的情况,中共中央在1984年的十二届三中全会作出决定,要从以农村承包制为主的改革转向以城市为重点的“整个经济体制的改革”。邓小平说,“城市改革不仅包括工业、商业,还有科技、教育等各行各业都在内”。这一改革有两个重点,一个是价格体系,另一个是“全民所有制企业”。用邓小平的话说,就是要摸国有经济的“老虎屁股”。

  

  从“国有企业改革”到“国有经济的布局调整”

  

  十二届三中全会以后,虽然对国有企业改革作过一些探索,但是在1992年的中共十四大以前一直没有能突破“放权让利、调动积极性”的老框子。直到1993年的中共十四届三中全会,才把问题提到改革国有企业的企业制度的层面上来,树立了制度创新是国有企业改革的主要途径的思想,要求按照1993年颁布的《中华人民共和国公司法》,把国营的国有企业改造成为股权多元化的公司制企业。

  在中共十四届三中全会方针的指导下,中国用了将近10年的时间将一大批国有企业(主要是集团公司下属的二级企业)改组为多元持股的公司制企业。这些企业的效益有了提高,也扭转了国有经济全部门亏损的状况。

  但是人们也很快发现,要把覆盖整个国民经济的几十万个国有企业全都改好是不可能的。而且即使它们通通改造好了,也无法在此基础上建立市场经济制度,使市场在资源配置中起基础性作用。正是在这种认知的基础上,1998年的中共十五大提出了国有经济改革的另一项重要内容,即有进有退地实现国有经济布局的战略性调整。这就是说,要根据“三个有利于”的判断标准调整和完善所有制结构。国有经济要缩小范围,从一般竞争性领域退出。十五大否定了把国有经济比重大小同国家社会主义性质直接联系起来的传统观念,明确肯定多种所有制共同发展是至少一百年的社会主义初级阶段的“基本经济制度”。

  在中共十五大后的几年中,中国成功地实现了数百万个国有小企业和基层政府所属的乡镇企业改制以及上万个大中型国有企业的“股份化”。

  这样一来,中国经济的所有制结构明显优化,从国有经济一家独大的结构转变为多种所有制企业共同发展。民营经济的营业额居于各种经济成分的首位。在就业方面,民营企业成为吸纳就业的主体。2006年民营企业就业人数达到全国城镇就业人数的72%。在世纪之交,一个以混合所有制为基础的市场经济的轮廓开始显现在人们的面前。它为世人称道的20-21世纪“中国故事”奠定了基础。

  

  国有经济改革必须奋力过关

  

  世纪之交,国有经济上述两方面的改革都取得了可喜的进展。但是,当这些改革推进到更深的层次,特别是涉及到国有大型垄断企业集团时,改革的步伐就明显慢了下来。

  国有经济改革放慢的首要表现,是在“放小”已经基本实现的情况下,国有经济的布局调整就几乎停步不前了,后来还发生了一些领域“国进民退”的开倒车现象。例如,中共十五大明确指出,国有经济需要控制的,只是“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”。十五届四中全会更把这些“行业”和“领域”划定在“涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”的范围内。可是,2006年国资委的一份“指导意见”却提出,国有经济应对军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业保持“绝对控制力”;对装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等九大行业的重要骨干企业保持“较强控制力”。这样,就使民营企业的发展空间大为收紧。在有些领域,甚至发生获准进入的民营企业的许可被收回,不准继续经营的情况。一些国有企业还对民营中小企业展开了收购兼并,使国有经济在一些重要行业的垄断地位进一步强化。

  其次,一些国有企业不但继续保持行政垄断的地位,而且得到国有银行的大量贷款支持,迅速扩张。2009年国有银行提供的10万亿元以上的海量贷款,绝大部分贷给了国有大企业和“地方政府融资平台”。这使国有企业大大提高了扩张速度,甚至大举进入房地产业这一公认的竞争性行业。它们挟巨资抢购土地,使“地王”频现,纪录不断刷新。凭借在流动性短缺和“现金为王”的年代拥有巨额流动性以及继续保持垄断权力的“优势”,国有和国有控股企业的固定资产总额在2001到2009年的8年间增加了1.2倍(其中,央企资产总额增加了2倍)。国有企业的盈利更达到了天文数字。仅两家最大的中央国企——中移动和中石油的净利润就超过了中国民营企业500强的利润总和。

  但是,国有企业的逆势扩张和地位加强,对于中国经济的长期发展究竟是祸还是福,并不能由它们获得的短期盈利多少来评判,而要从这对于市场制度完善和经济长远发展的影响来判断。至于国有企业的效率是否高于民营企业,则已经有中外研究机构所作的实证分析,对它作出了有翔实数据支持的否定性结论。

  面对着这种形势,出路只有下定决心,循着中共十一届三中全会以来的改革开放路线,推进国有经济的市场化改革,包括:

  按照1997年中共十五大对国有经济布局进行战略性调整的决定,实现国有企业从竞争性行业退出。退出的方式可以多种多样,但都要注意遵守公平的原则,防止少数人在退出过程中利用权力侵占公共财产。从这个角度看,拟议多年的划拨国有资产充实社会保障基金,是一种有利多方的退出方式。

  执行1999年中共中央十五届四中全会除少数需要国家垄断经营的企业外,都要实现股权多元化,并在此基础上建立有效的公司治理机构的决定,对绝大部分国有独资或国有控股的大企业集团实行“股份制改造”,使它们成为自主经营、自负盈亏、有效治理的现代公司。

  根据2007年中共十七大“坚持平等保护物权,形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新格局”的要求,打破行政垄断,维护竞争秩序,完善市场法治和实现公正执法,建设现代市场体系。

  切实推进国有经济改革是一项十分艰巨的任务,它必然会遇到来自陈旧意识形态和“特殊既得利益”的阻力和障碍。然而不这样完成这一任务就无法在中国建立起有利于实现共同富裕的法治市场经济制度和实现中国的持续稳定发展。因此,一切关心中国经济繁荣和社会进步的人士都应当为实现这一任务而竭尽全力。

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