周弘:对外援助与现代国际关系

选择字号:   本文共阅读 8007 次 更新时间:2004-08-15 18:47:36

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  内容提要:本文从国家利益理论、超国家理论以及国内因素外化现象等方面,对应用于对外援助领域里的几种主要理论进行了梳理,从提供援助的主体动机、国际背景、国内因素,以及提供援助的观念与方式等方面进行了分析和概述。本文认为,对外援助的多双边援助提供者不仅占有资金、技术、设备等硬件方面的优势,而且还具有管理经验和人文观念等软力量,因此可以借助外援资金流动的网络,带动发达的援助国内部的各种因素向发展中的受援国进行多层次的扩散和渗透。发展中国家不仅需要利用外援发展自己的硬力量,而且还需要发展自己的软力量,才有可能实现援助国和受援国之间的互利合作。

  关键词:对外援助、国际关系

  

  一.引言

  

  冷战结束以后,在西方发达国家中间曾经历了一场关于外援的大辩论。这场辩论围绕着外援的目的,外援的效用,受援国对于外援的使用和援助国与受援国之间的关系展开。与这场辩论相对应,世界外援的数额出现了明显的下降趋势。但是到了世纪之交,两场战争重新唤起了人们对于外援的关注。一场战争发生在欧洲:1998年末,科索沃战争还未打响,欧洲的战略家们就在酝酿着一个庞大的援助计划。1999年6月,这个被称为《东南欧稳定公约》的援助计划正式启动,它提出的口号是“促进和平、民主、对人权的尊重以及经济繁荣”,目前它正在巴尔干的西欧化进程中扮演着重要的角色。另外一场战争最近发生在中亚:阿富汗战场上硝烟未散,世界上的主要援助国就聚集在东京,讨论如何通过经济援助,稳定并重建被战火摧毁的阿富汗。阿富汗战争和反恐行动引起了人们关于世界发展不平衡、国际秩序不公正的深刻反思。今年3月,有发达国家和发展中国家领导人共同参加的联合国发展酬资大会达成了“蒙特雷共识”。欧洲和美国在会上纷纷承诺在未来的几年中将大幅度增加外援的数额。于是,对外援助又成为人们广泛关注的热点。

  从《马歇尔计划》开始,对外援助政策就在国际和地区性冲突的善后中发挥着巨大的作用,不仅如此,它还涉及了不为新闻媒体所关注的广阔领域,深入到了发展中国家内经济、社会乃至政治生活的层面。在一些专门从事外援工作的机构中,常常可以听到这样的评论:发展援助并不总是成功的,但是所有成功的发展中都有援助的作用。

  中国是世界上最大的受援国之一,根据经合组织不完全的统计,中国自19世纪80年代初期以来,累计接受官方发展援助已达600亿美元左右。根据2002年1月的最新统计,1999年中国接受来自发达国家外援资金达22.5亿美元,是当年世界第二大受援国。 在改革开放初期,中国利用外援资金,投资中国急需的基础设施和能源建设,后来又投资于市场建设、健康和教育事业、以及环境保护等领域。外来的发展援助对于中国的经济改革起到了积极的推动作用。作为援助国,中国提倡平等互利、尊重主权、讲求实效等原则。 无论是作为发展中的受援大国,还是作为向其他发展中国家提供紧急人道主义援助的国际社会负责任的成员,中国都需要比较完整而透彻地了解国际外援提供者们的理论、机构、政策和方法,为中国的改革发展事业和外交政策提供有益的参考。

  

  二. 国外研究外援的现状

  

  关于对外援助的研究,在国内尚未形成规模,在国外却已取得了丰硕的理论成果。从国际关系的角度来看,国外主要从“国家利益”理论,“超国家”理论,以及不可能被上述理论涵概的、解释国家内部因素外化现象的理论,对外援展开研究。

  

  (一) 国家利益理论

  国家利益理论是发达国家提供外援的最为常见的政治理论依据。其中尤以现实主义的理论最具代表性。这种理论的预设前提是,在无政府的状态下,主权国家之间的永恒争斗决定着国与国之间的关系。在现实主义国际政治理论家摩根索看来,国家安全的前提是提高国力,而国力的主要成分是军事力量,其它因素,如经济力量、地理和政治的属性(如国家资源、科学技术、人力资源、政治领导和意识形态)都或加强或削弱军事力量。国家的对外政策是决定一个民族生存的政策。政策制订者使用各种政策工具保护或者促进民族安全和主权,抵御国际环境中的敌对势力,对外援助政策就是这样一种工具。因而,摩根索认为,无论什么形式的对外援助,本质都是政治性的,主要的目标都是促进和保护国家利益。 他举出六种对外援助形式:人道主义援助、生存援助、军事援助、名望援助、贿赂、经济发展援助。他认为,人道主义援助和生存援助看上去是非政治性的,但是它们的最终目的还是保持国际力量对比的现状。军事援助的目的是军事战略,名望援助不包含发展的意义,经济发展援助本身已经变成了和平时期转移资金和服务的意识形态。所以,在对外援助的旌幡下并没有更高的道德原则。

  华尔兹进一步认为,在无政府状态下,主要的世界大国是竞争的对手,它们谋求建立霸权,建立安全体系,对外援助政策就是霸权工具。军事援助直接服务于加强两极世界的安全体系,而经济援助则是给这个安全体系争取盟友和朋友,与行贿没有差异,也是为了增强援助国的国力,特别是遏止共产主义,建立“合适的世界秩序”的工具。

  瑞德尔认为,帝国主义时代的历史遗产对外援政策产生了影响。因此,欧洲援助国的行为也可以用国家利益理论来解释。在后殖民时代,外援用援助国和受援国之间的新关系延续前宗主国和殖民地之间的各种老关系。 这种观点得到了来自第三世界的理论的补充,多斯桑托斯认为,对外援助投资于发展中国家的原料生产,而不投资可能和援助国形成竞争关系的产业,使发展中国家的经济完全根据世界市场的需要,而不是根据自身发展的需要而发展,从而使受援国丧失了解决危机的内部机制,使它们在经济上长期地依赖于援助国的援助。 更有大量的研究证明,援助还用于在援助国培训受援国的军官和官员,从而在政治上培养受援国对于援助国的亲和力,维系从殖民时代延续下来的特殊政治关系。 甚之,军事援助还是维持资本主义国家经济繁荣和就业的措施。

  

  (二) 超国家理论

  活跃在对外援助领域里的行为者不仅限于主权国家。各种国际多边发展银行和组织提供了全球30%-40%的官方发展援助,如世界银行、联合国体系和欧洲联盟都由于自有资源而成为外援领域里的强大力量。由于多边机构的资金来源于各个成员国,这些成员国就将本国对于外援的预期和发展理念与模式带到多边组织来,经过整合而形成超国家的发展理论与政策。这些理论与政策需要满足多边成员的基本认同,又要证明外援转移资金的普遍合理性。

  在“涓滴理论” 之后,一直到20世纪80年代,多边外援机构强调的都是“工业发展替代理论” ,这种理论与“国际经济新秩序理论”不同,后者主张“国家建设”,前者主张“全球团结”,后者强调国家与国家之间的相互利益,而前者则是以发达国家的工业化进程为典型,寻找发展的必要条件,并设法通过国际性的财政转移替代那些必要条件。例如,将外援资金投资于发展中国家的基础设施建设,用以替代通过原始积累才能获得的必要资本;用外援资金购买必要的技术,用以替代技术革命的漫长过程;用外援资金投资于人力资源的发展,用以替代消耗时日的技术和管理人才的培训等等。总之,国际多边组织倾向于以一种乐观和渐进主义的理念进行发展工作,在这种乐观主义的背后是对于发达国家发展道路的充分认识和基本肯定。

  当然国际组织后来发现,发展中国家也可以将外援作为替代物,实现自己的国家目标,或者统治集团的目标。例如它们可以用外援替换本国的发展投资,将本来用于发展的资金改用于消费、甚至用于军费开支。冷战的结束使得这种现象更加容易暴露,多边组织开始关注外援在受援国的应用等一系列与外援效率相关的问题。1992年在经合组织发展援助委员会高级会议上,援助国提出了“一致性”的概念。为了提高发展援助的效率,经合组织的援助国俱乐部要求在援助国与援助国之间、援助国的国内各部门、各种政策(外贸、对外投资、债务等政策)之间、以及援助国与受援国之间进行政策协调,取得“一致”,或至少是使它们的政策彼此不相冲突。经合组织本身就是“一致性”观念的化身,早在60年代初,发展援助委员会主席就在报告中强调一致性。由于在冷战中战略的目标压倒了发展的目标,所以到了1992年,“一致性”的概念才得以被重新提出,并成为时尚。

  除了经合组织以外,实施“一致性”的典型例证就是欧洲共同体。欧共体的外援观念来源于国家利益理论,同时又混合了一些超国家理论。欧共体对外援助的法律基础是1957年制订的《罗马条约》第131条款,当时欧洲共同体中一些有殖民主义传统的成员国提出,要将它们和“有特殊关系的非欧洲国家及领地”之间的双边特殊关系带到欧共体中来,通过欧共体这种多边机制,继续保持并发展和这些“海外国家及领地”的“联系关系”。《罗马条约》认可了这种特殊联系的价值,提出要采取“同等待遇”原则,由“整个共同体”与前殖民地地区“建立密切的经济关系”,也就是要将前殖民地和它们的欧洲宗主国之间的“贸易”和“特殊关系”扩大到整个欧洲共同体的范围内,从而把一种双边关系转化为多边关系,并且承诺,欧共体将本着“共同承担财政负担”的原则,建立独立的多边援助机制——欧洲发展基金,用于援助那些和欧共体成员国有特殊关系的发展中国家。

  为了在有不同利益的欧共体成员国之间进行协调和整合,欧共体提出了对外援助的“3C”原则,即Coordination(协调性)、Complementarity(互补性)、和Coherence(一致性)。所谓“协调性”就是要求欧共体成员国在不同的国家利益之间进行协调,避免内部的恶性竞争;所谓“互补性”就是发扬成员国各自的比较优势,扬长避短,相互补充;所谓“一致性”就是要求在欧共体和成员国之间,在对外发展援助政策和其它政策之间,进行制度和方式的整合,从而通过步调一致的行动,提高发展援助的效率。可以说,欧共体的发展政策从国家利益出发,而发展的方向却是超国家的行为方式。

  综上所述,主权国家的利益在国际场合总是会受到其它国家利益的制约。在这种情况下,主权国家一方面调动一切可能的力量,包括党派的、非政府的、专家的、文化的和意识形态的力量,使各自的原则立场在国际场合得到认可,另一方面也不得不准备接受偏离预先设订的国家政策目标的现实。这些协调和整合的直接目标是取得更大的“一致性”,并且使对外援助拨款的使用更有效率,更符合援助者的整体利益。当超级大国自觉实力足够强大,而多边机构过于掣肘,使其国家利益受到影响的时候,也会采取“不合作”的政策。

  

  (三)国家内部因素的外化

  国家利益理论的依托是主权国家,而主权国家并不总是能够精确地计算自己的利益并使其畅行无阻。超国家理论的依托是国际多边组织,但是在全球化的时代,由于沟通渠道的发展,许多跨国联系都不需要经过国际组织。全球化不限于国家与国家之间的经济贸易关系,不停留在国家与国家之间的政治对话,更发展到了社会和社会、公民和公民之间在思想、观念、文化等多个领域中的深层交往。这些交往有许多载体,对外援助就是一个载体。通过对外援助政策的实施,许多国内决策都可能在远隔千里的他国产生影响,而这些现象既不能为国家利益理论所涵概,也不能为超国家理论所解释。在一个沟通渠道日益畅通的国际社会中,国家的历史经验和社会文化会通过不同的方式和渠道表现出来,向外部释放。对外援助是这种国内因素外部化的一个主要渠道。

  举例来说,主权国家对于本国的社会模式、发展道路有着各自不同的认定。美国崇尚“自由和民主”,德国标榜“社会市场经济”,北欧提倡“民主的社会主义”,这些国家虽然同属北方发达国家,在经济政治制度方面具有许多的共同点,但是植根于不同历史经验中的政治文化和社会模式却有所差别。这些差别明确无误地反映在它们的对外援助政策中。

  挪威学者斯多克曾经提出过一种与北欧社会模式密切相关的对外援助理论概念。他认为,有一种发展援助遵循了三条人道主义的原则:一、将解脱全球的贫困和促进第三世界的社会和经济发展看作是本国的义务,二、坚信一个更加平等的世界是最符合西方工业国家利益的,三、假定履行这些国际义务与保持民族经济和社会福利政策的社会责任是相匹配的。斯多克把这种发展援助称为“人道主义的国际主义”,认为这种主义的重要表现形式就是人道主义救灾援助和以赠款方式出现的援助,而北欧的外援就是在国际社会中提倡这种主义。

  斯多克继而将20世纪80年代以前的国际发展援助界定为三种国际主义:人道主义的国际主义,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《欧洲》2002年第3期

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