周弘:福利国家向何处去?

选择字号:   本文共阅读 9825 次 更新时间:2004-08-12 22:21:09

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  【内容提要】欧洲民族国家在发展的过程中部分地取代了教会的社会职能,并根据政权形式的变化、工业社会发展的需要以及外部世界的压力,逐渐形成了现代的福利国家。要回答现代福利国家向何处去的问题,必须了解:一、民族国家外部条件的变化,二、民族国家内部社会需求的变化,三、国家政权机构和合法性的变化。本文分析了福利国家作为一种履行现代社会职能的国家形态的本质特性,在此基础上考察了在经济全球化和知识经济时代的国家社会功能,并以欧洲联盟及其成员国为案例,分析了福利国家在内外经济、社会、政治条件变化中的改革发展道路和方向。

  【关 键 词】福利国家/全球化/欧盟社会政策

  【 正 文 】

  全球化在经济方面挑战了民族国家给人类设立的许多界限,它是否也对民族福利国家的基本形态形成了挑战呢?这就在新的背景下重新提出了“福利国家向何处去”的问题。

  

  一、什么是福利国家?

  

  (一)福利国家与国家功能

  

  福利国家是一种国家形态,这种国家形态突出地强化了现代国家的社会功能,所以它是一个政治学的概念(注:与此相关的“社会福利”是社会学概念,“福利”则是经济学概念。)。

  在探讨现代福利国家的前途之前,有必要对国家的社会功能做一个简要的回顾。在古代希腊的城邦国家时期,国家除了三个基本的形式(专制、寡头和民主)以外,还包含有三个关键的要素:强力、权力和权威。强力代表着用于组织对外战争或抵御外侮的武装力量,权力代表着对内进行控制和管理的统治力量,而权威则代表着国家行使这些力量的合法因素,或政治责任(注:参见A.P.d’Entreves, The Notion of the State,Oxford:1969,G.H. Sabine, A History of Political Theory,New York:1961,and E.Cassirer,The Myth of the State,London:1946.)。在这三个要素中,有两个要素,即权力和权威, 都与现代国家的社会功能直接相关。现代民族国家通过社会管理获得政治权威,又利用政治权威来维持对社会的控制。至于国家的强力则与国家的社会功能有着更加复杂的关系。在国家开支方面,它们处于竞争的态势;在国家动员力方面,它们则存在互补的关系。

  从历史发展的角度来看,代表着对内权力和权威的概念一直在不断地发展变化着。古罗马的国家“靠征服而扩大了”疆域(注:恩格斯:《家庭、私有制和国家的起源》,《马克思恩格斯选集》第4卷, 人民出版社1972年版,第124页。),但是国小“则亡于外力”, 国大“则亡于内部的邪恶”(注:孟德斯鸠:《论法的精神》上册,商务印书馆1987年版,第130页。)。 罗马国家的法典只体现了罗马社会的商业性质,其审判权半是“一种警察手段”,“半是为了要促进商业。”(注:梅因:《古代法》,商务印书馆1984年版,第11、28页。)罗马国家将商业扩张和军事扩张结合在一起,但是却忽略了国家的社会功能以及奴隶制后期罗马社会的变迁和需求,于是基督教就获得了从社会底层传播和发展的机遇。

  从罗马后期到中世纪晚期,欧洲的基督教会实际上是精神控制和社会服务的机构。它们救助贫民、赡养老人和儿童、进行结婚登记和解决财产纠纷。教会因此而征服了律法严明但精神萎靡、社会腐败的罗马,成为在千年中世纪中行使国家权力的“超国家”机器,享受着至高的权威,并具有强大的社会动员力(注:汤普逊:《中世纪经济社会史》下册,商务印书馆1997年版,第286页。)。

  中世纪以后崛起的欧洲民族国家要替代教会的政治力量,就不仅需要继承古代国家的传统功能,而且还必须承袭或替代教会的社会功能。

  新兴的欧洲民族国家突出了主权观念、民族观念,同时基本上以民族居住地为边界,先后强化了国家的主权。民族主权国家用世俗的力量挑战宗教的力量,其早期的理论大多以传统的国家强力观念来论证个人与国家的关系。马基亚维里认为,国家首先是对于个人安全的保障。他主张主权者依靠武装力量获得建立统一的新国家的合法性和权威。法国思想家让·布丹把主权说成是制订法律、宣布战争、维持和平、执行法规的权力,而把私有财产说成是连主权者也不可侵犯的领域。因此,当时的民族国家功能还不包括属于教会传统势力范围内的社会管理和社会服务。

  国家社会功能的世俗化经过了一个很长的发展过程。开始是自然法学派把人重新变成了“自然的个体”。霍布斯说,人是自然的动物,他们需要人身保护、需要为了利益而和其他人打交道。在社会中,“每个人都应当力图使自己适应其余的人”,社会就是私利协调和汇总的场所(注:霍布斯:《利维坦》,商务印书馆1986年版,第115页。)。 由此引申,人与人之间保持稳定联盟的条件不是正义、神喻或道德理想,而是能够唤起他们普遍合作的原因,代表国家的主权者赋予人们这种原因。

  霍布斯以后, 人站到了历史舞台的中心地位(注: George H.Sabine,A History of Political Theory. Holt, Rinebart and Winston,New York:1961,p.431.)。人不再是国家的工具, 而是国家的目的了。人为了自己的利益而结成社会,组织成国家,变成“社会动物”,产生“共同意志”。卢梭说,“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利。”(注:卢梭:《社会契约论》,商务印书馆1982年版,第8—9页。)他的“社会契约论”从根本上改变了对于国家权威和合法性的认识。在卢梭的观念中,国家应当是被动的,听命于集体意志的,人民可以根据集体的利益赋予国家以适当的功能。

  从卢梭的“社会契约论”到“公民享受国家福利的权利”,这之间还有大约一个多世纪的历史发展阶段(注:这种历史发展并不平衡。下文将要谈到,德国的情况就不同。)。后来,在尚未形成民族国家的德意志,随着无产阶级的出现和它的日益贫困化,阶级矛盾和阶级斗争变得日趋复杂和激烈起来。国家不断地动用强力来维持稳定,结果却使国家作为阶级斗争和阶级统治的机器的作用日益明显。恩格斯就指出,国家决不是什么“伦理观念的现实”,“国家是表示:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾”(注:恩格斯:《家庭、私有制和国家的起源》,《马克思恩格斯选集》第4卷,第166页。)。在恩格斯看来,国家的本质特征是和人民大众相分离,是凌驾于人民之上,是在阶级对立中代表统治阶级的利益,是统治阶级的机器和工具,是按照地区、设立公共权力(如监狱和各种强制机关)、通过捐税和发行公债,来维持其统治的(注:恩格斯:《家庭、私有制和国家的起源》,《马克思恩格斯选集》第4卷,第166页。)。

  作为阶级统治工具的国家遇到了普选制带来的新问题。被统治阶级开始认识到自己的力量,开始选举自己的代表,进行政党斗争和议会斗争,迫使有产阶级的国家发展社会调节机制——国家开始被赋予新的职能。当时的英国知识界和舆论界已经有人(如拿骚、思尼尔、理察德、奥斯忒勒以及历史学家汤因比)开始呼吁政府公开承担社会责任(注:See for example the Fleet Papers of 1834,also The Dictionary of History of Ideas,Charles Scribner’s Sons,Publishers.p.509.)。

  

  (二)福利国家与工业化时代

  

  从国家开始承诺社会责任一直到福利国家的形成,历史经历了一个工业化的大变革。工业化带来了一系列的社会问题。大工业使市场越来越扩大,在冷酷的市场竞争中,人成为营利的工具。一切不符合竞争需要的个人都被无情地抛弃;工业竞争过程中的产业结构性调整还带来了工人的结构性失业。另一方面,工业化也大大增加了政府的税源,使政府代表国家加强对社会的管理与控制成为可能。不同国家所采取的社会政策措施虽有不同,但所针对的社会问题却是工业化社会所共有的:由于年迈、疾病、伤残、失业等原因造成的收入损失或生活无着。总之,主权国家的发展、工业化的发展以及它们的交互作用,促成了福利国家后来的发展。

  马舍曾经将英国民族国家形成初期的《旧济贫法》称为“微型福利国家”,他在提出这个定义的时候强调的不是“福利”,而是国家功能的发展变化。因为英国政府在17世纪初曾经通过实施《旧济贫法》重新划分了15000个教区,从而加强了中央政府的社会行政管理(注:J. D.Marshall,The Old Poor Law,1795—1834,Macmillan,London,1968,pp.25 & 45.)。民族国家在英国的发展伴随着国家对于罗马教会的挑战、英国教会的国家化、教区的重新划分以及世俗政府社会行政功能的强化。英国的中央政府通过剥夺教会的社会功能,在解决社会贫困问题的同时发展了主权国家的社会管理机制,增强了国家的力量,提高了国家的权威。从这个意义上讲,可以说,西方福利国家的源头在民族主权国家形成之初。

  面对英国工业化进程所带来的工业社会的风险,政府不能不更新对社会需求的认识,改换社会管理模式,从而最终导致了国家功能观念的变革和国家行为方式的转变。国家不仅被赋予新的责任,而且需要提供适合于缓解工业社会风险的服务。德国的社会保险法是一个经典的例证,这种方法后来被许多工业化国家仿效。

  社会保险法的问世得益于德国独特的历史传统。就像英国新崛起的王权在17世纪初以《旧济贫法》替代教区的社会管理一样,到了19世纪末才实现了统一的德国也需要以《社会保险法》来统一社会。不过,和英国不同,这时德意志国家面对的主要问题是各个联邦的分离倾向和资产阶级与无产阶级之间尖锐的对立与冲突。为了维护脆弱的统一,德国政府通过加强社会职能增强德国人的国民意识和爱国情怀。不过,由于外部的社会条件发生了变化,特别是工业化的进展和工人运动的发展,《济贫法》和《德国社会保险法》在观念和方法上都有巨大的差别。在英国,在《旧济贫法》基础上发展起来的《新济贫法》沿袭了《旧济贫法》的补救模式,以救济贫民和预防贫困为主旨,将政府的援助扩大到全民,而《德国社会保险法》中体现的政府社会功能则包含着一种明确的阶级调和的内容。

  在德国,国家的地位和作用一直是国家社会功能理论中的主线,有关国家社会角色的辩论也异常激烈。保守主义继承黑格尔的传统,强调国家是理性的,国家为整体的福利服务,工业化和阶级分裂造成的社会革命性冲突只能由国家来解决(注:Lorenz von Stein, Gesellschaft—Staat—Recht,hrsg.von Forsthoff,E.,Frankfurt/M:1972.)。自由主义则否定国家进行社会干预的效用,反对国家功能向社会性法制国家发展。新马克思主义者们干脆提出,阶级协调与合作是国家合法性的尺度,在国家的合法性由于工业社会的发展而出现危机的时候,在“危机和危机管理”方面国家就不再是某个特定阶级的机构,而是一种复合结构。这种国家机器经常在重大的稳定政策上进行阶级合作,以维持资本主义制度(注:C.Offe,“Politische Herrschaft undKlassenstrukturen.Zur Analyse sp@①tkapitalistischerGesellschaften” , in G. Kress/ D . Senghaas(Hrsg.),Politikwissenschaft,Frankfurt/M: 1972, and J. Habermas,Legitimationsprobleme,1973.)。

  实践中,在工业化国家的社会功能领域里出现了两种不同的模式:一种传承英国的济贫法精神,以救助贫困者作为政府社会功能的基本出发点,进而发展到把国家的社会保护网扩大到覆盖所有在工业社会中可能遭遇社会风险的人群;另外一种则因袭德国的社会保险法传统,以制度性的阶级调和作为政府社会干预的基本措施,在阶级之上另外建立起一套机制,使社会各有关成员都为工业社会的风险承担责任。这两种模式在相互借鉴与补充的基础上遵循着自己的轨道发展,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国社会科学

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