贺雪峰:土地不能私有化

——《地权的逻辑——中国土地制度向处何去》结语
选择字号:   本文共阅读 2292 次 更新时间:2010-12-28 15:35:06

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贺雪峰 (进入专栏)  

  

  由于人们缺乏对国情的了解,多年不做农户调查,往往习惯于意识形态化地在两个极端上争论,可能会犯一些常识错误。中国的国情决定我们不可能完全照搬西方的制度,如果没有大量的实地调查资料的积累和政策经验的积累,把各种理论概念套到三农问题的解释上,的确有可能帮倒忙。其实我们现在遇到的复杂局面,在一定意义上也与长期照搬照套的做法有关。所有从国外引进的学问,在今天复杂的三农问题面前的确都需要重新思考。书斋里的学者尤应“慎言”三农[1]。

  

  一、土地不能私有化

  

  最近几年,国内外学界和媒体发出强大的要求土地私有化的声音。从学界情况来看,海外华人经济学家主张土地私有化的呼声最高,也最为活跃。这些海外华人经济学家一般都在西方名牌高校谋有一席教职,在某个专业领域内小有影响,他们有一定的学术声望,了解一些西方的理论,讲话又无所顾忌,因此敢于对中国的基本制度放言,如杨小凯、文贯中、陈志武等人。他们主张土地私有化的主要依据是私有化可以提高效率,又认为土地私有化可以保护农民的利益,但在提高效率和保护农民利益的目标之间又有诸多暧昧不清的论述。他们深受西方新自由主义经济学的影响,或就是西方新自由主义经济学的信徒,他们习惯的论证方式是以“根据经济学的常识”这句话起头。在他们言论背后弥漫着对政府的极大不信任,他们尤其反对或反感他们所谓专制政府。他们已经找到了关于中国土地制度安排和中国社会发展的终极真理,或他们自认为是在西方取到真经的人,他们不再需要新资料,也不再需要论证或辩论,他们只需要宣传自己的主张。他们有极强的道义优越感和学术自信心,他们要拯救中国民众于水深火热之中。

  与海外华人学者无所顾忌不同,国内部分学者虽然在私底下也是主张土地私有化,但在公开发表文章时则要含蓄得多,他们一般不讲土地私有化,而讲“永佃制”或“给农民更大的土地权利”,国内学者之所以比较含蓄,是受制于中华人民共和国《宪法》规定,即中国宪法规定土地属于国家或集体所有,不允许土地私有制。国内经济学家如周其仁、党国英、茅于轼等人主张给农民更大的土地权利,其实质就是主张土地私有化。

  最近数年来,在学界和社会上影响颇大的媒体如《财经》、《南方周末》、《经济观察报》等,更是连年不止地发表主张土地私有化的文章。《财经》杂志透露,在起草《农村土地承包法》的过程中,“2000年初,法律起草小组接到上级指示,要在新的法律中使承包经营权体现出部分所有权的性质,最终通过的法案中,土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权”,“有学者谓之为中国农村土地的私有化,”即使如此,周其仁仍然认为“改革要彻底,就应当采取俄罗斯在土地制度方面的做法,在明确土地使用权基础上给予农民自由的转让权和买卖权”。[2]

  不仅是国内学者和媒体,而且中央的农村土地制度也在变动。《土地承包法》出台以后,2007年《物权法》进一步将农民土地承包经营权规定为用益物权,2008年十七届三中全会进一步提出农村“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”。值得特别注意的是,这里的“长久不变”并非是由“长期不变”而来。过去中央文件讲“长期不变”是讲中国农村基本经营制度“长期不变”,基本经营制度是指农村土地集体所有,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这样一种长期不变的基本经营制度中,集体仍然是一个重要的经营层次,是集体土地的所有者,掌握一定的从集体土地中获取收益和调整土地利益分配的权利。而在具体的承包关系上,1984年中央一号文件的规定是“十五年”不变,1994年中央文件规定第二轮延包期限为“三十年不变”。十七届三中全会将具体承包关系由之前“十五年不变”、“三十年不变”改为“长久不变”,这样,就在取消农业税且取消了集体向承包土地农户收取任何费用的权利的前提下,又将农村土地具体承包关系长久地稳定下来,这种稳定是一种“永佃关系”,是一种作为所有者的集体不再有任何行使所有权手段的永佃制。

  当然,十七届三中全会在规定“现有土地承包关系长久不变”的同时,仍然强调“农村土地集体所有制的性质不得改变”,且“长久不变”毕竟只是政策规定,而没有上升到法律层面,因此,中国农村土地制度究竟应该向何处去,还是有可讨论的空间。

  排除意识形态的影响,我们可以看到,土地私有化的主张大体有以下三个方面的理由:

  1、土地私有化有利于保护农民的利益。农民是中国最大的弱势群体,中国革命和建设都是依靠农民,保护农民利益符合道义。这是一种道德话语的论证。这种论证尤其得到大众媒体和一般民众的认可。

  2、土地私有化有利于提高农业效率,发展农业生产,扩大农地经营规模,及更快地推进中国现代化事业。这种论证来自一般的经济学家。

  3、土地私有化可以再造中国制度的产权基础,没有土地产权的明确,没有私有财产的神圣不可侵犯,中国的民主自由社会或宪政秩序就不能建成,中国专制制度的社会基础就不能瓦解,中国专制社会就不能打倒。从革命的高度看,必须通过土地私有化来再造新的社会制度基础。这种论证的典型代表是杨小凯等人。主张土地私有化的经济学家中,有人是真不懂中国土地制度,如文贯中、陈志武等人,有人是假不懂。假不懂的经济学家们主张土地私有化,可谓是“深谋远虑”。

  笔者认为,土地私有化不仅不能保护农民的利益,而且也不能提高农业效率,当前附加在土地制度上的道德话语和效率想象都是站不住脚的,是缺乏常识的表现。

  

  二、土地问题要回归常识

  

  学界及媒体在土地问题上寄予了太多的理想化色彩,似乎土地私有化就可以解决中国的所有问题,中国所有问题的症结都在于土地制度不好。这种认识缺少对当前中国土地制度合理性的基本理解,具有很强的乌托邦色彩,本书前述章节已对此进行讨论,以下再作简单回顾。

  

  1、土地制度安排要服从中国发展的大局

  

  中国的土地制度安排必须服从中国的发展大局,这是因为,自近代以来,中国最大的任务是救亡图存,是自立于世界民族之林,是要发展经济和实现现代化。中国的土地制度安排必须服从和服务于中国现代化的发展大局,必须有利于中国经济的发展且适应中国发展的特定阶段。

  在当前的中国,虽然GDP总值已经进入世界前三,但人均GDP仅及欧美发达国家的1/10,仍然还是发展中国家。中国农村人口仍然多于城市人口,且进城的大部分农民工并未真正在城市安居,而不得不往返于城乡之间。

  从未来相当长一个时期的情况来看,中国城市化速度虽然会加快,但农村人口会长期保持在一个相当大的规模。在目前中国经济发展水平仍然比较低,而且经济结构仍然以出口导向的低端加工制造业(世界工厂)为主的情况下,中国的主要就业机会就仍然只能集中在第一、二产业,第三产业因为缺少第一、二产业利润的滋养而难以发展起来。在中国产业结构未能升级,经济发展水平仍然不高的情况下,若通过推动农民不可逆的进城来加快城市化步伐,则中国城市很快就会出现大规模的贫民窟。在中国缺少大规模抽象宗教信仰,且中国未来发展必然会出现社会经济波动的可能来看,大规模的贫民窟将构成中国现代化的最大威胁。同时,从世界发展中大国贫民窟的现状看,贫民窟人口的生活质量远低于当前中国农村一般居民的生活质量。

  中国当前的土地问题显然主要不是土地的数量问题,也主要不是农业问题,而是在目前仍然有九亿农民的背景下,在现代化进程中,如何可以让农民有基本的生存保障,有最低的生存尊严,和可以从现代化中分享收益的问题,是农村能否继续成为中国现代化的稳定器与蓄水池的问题。在当前及未来相当长的一个时期,中国的土地问题和农业问题是末,农民问题和农村问题才是本。离开九亿农民的出路,离开中国城市化道路的战略选择,仅就农业谈农业,就土地谈土地,是存在严重问题的,甚至是文不对题的。

  

  2、中国特色土地制度是中国经济取得快速发展的秘密

  

  改革开放以来,中国经济获得了快速发展,基础设施建设和城市建设也可谓日新月异,其中的两大秘密,一是中国高素质的廉价劳动力,即林毅夫一再强调的中国廉价劳动力的比较优势,二是中国特色的土地制度。这两个方面都与新中国前30年的遗产有关。何新指出:

  为什么中国城乡面貌的建设与变化能够如此之快?在资本投入量远远小于欧美的前提下,其发展速度为什么竟能大大快于欧美包括日本等发达国家?公认的答案是:中国国内工程造价低廉,基础设施及路桥建设的成本远远低于西方。但是,人们却很少意识到,造成这种成本低廉的原因,除了人力资本即劳动力的价格低廉这一点以外,这里还有一个与土地所有权相关的土地使用费用即地租的低廉问题。

  在发达国家,由于土地私有制以及相关的地价高昂,使得任何基础设施建设和交通建设投资中,土地费用即地租远远高于中国。(在美英等国,修一条路或在城乡营造一个小区,由于地产属于私有,如果其业主依法加以阻挠或索价高昂,这条路和这个小区即很难兴建。)而中国由于土地属于国有,导致公用土地征地费用较为低廉,因而城市基础建设、交通建设的成本相对也较为低廉;这正是近年中国城市及交通面貌能够以较小的投资额而取得飞速发展的基本原因之一。

  换句话说,我们可以形成这样的认识:正是由于毛泽东时代的土地改革以及将土地由私人所有转变为国有的社会变革,在今天乃成为惠及后代的一项巨大遗产和财富。正是由于这一笔财富,三峡、西气东输,南水北调、高速公路,大规模城市建设才能够以较低的地租——土地成本而进行。

  当国家征用名义是集体所有实际也是国有的土地时,价格也相当低廉。可以说,土地成本的低廉,是自第一个五年计划以来,中国城乡快速发展、工业化快速进行的重要条件之一。马克思曾指出,土地私有权的否定,是近代资本主义工业革命得以发生的必要社会条件之一。中国快速工业化的进程也证明了这一点。[3]

  再比如,黄祖辉认为,“廉价劳动力和廉价土地是中国经济增长的两大红利”,丁日成说:“土地问题非常严重,但也应该注意到过去28年内对经济发展贡献良多,如果全部抛弃土地政策,则无法解释过去几十年的高速增长。浦东与深圳等城市的崛起路径,显然反映了土地的贡献”。[4]

  正是因为中国特色的土地制度,使得中国可以以较低的成本扩展城市和建设基础设施,从而可以为中国经济发展提供基础条件。这应是一个常识。

  主张土地私有化的学者比如周其仁认为,土地非农使用的级差收益应归农民,因为农民增收的主要来源不可能是农业,而只能来自土地非农使用。他还说:

  要证明农地被工业和城市用更有效,最简单可靠的办法,就是占地者的出价,要高于农民自己种地的收益。惟有这样一条简单的准则,才能普遍有效利用土地。那么,“补偿”高到农地的主人认为“值”的程度,不会损害工业化城市化吗?看看历史吧。西欧、北美、日本的工业化和城市化领先全球,土地制度都是清楚的私人所有、自由买卖、按值成交。难道1700年的英国城镇人口占总人口25%,是“普天之下,莫非王土”的结果?日本在明治维新以后,工业化城市化大有苗头,难道不正是法律保障土地自由交易的结果?[5]

  周其仁不是历史学家,他的论证显然是太粗糙了,西方的城市化是与其殖民史和特殊的发展进程联系在一起的。没有对更深入的西方历史的研究,直接拿西方发达国家的城市化说事,这样的讨论就缺乏逻辑,当然也没有说服力。对欧洲历史深有研究的曹锦清教授就持与周其仁完全相反的观点。

  若给农民更大的土地权利,在土地用途管制的情况下,真正可以将土地非农使用,从而可以通过谈判获得高额级差收益的农民,只是极少数土地正好落在城市或基础设施建设规划区内的农民。也就是说,更大的土地权利往往只是意味着占据特定位置的农民可以有巨大的土地收益,若这部分农民的土地非农使用的级差收益大都归农民占有,这部分农民也只是极少数的农民,且这极少数农民因为自己土地的特殊位置和具有的极高谈判能力,这部分农民几乎都可以成为百万富翁甚至千万富翁,这样一来,城市扩展和基础设施建设的成本就会大涨,且因为国家不能从土地中获得收益,地方政府无力进行城市基础设施建设,国家也无力为真正从事农业生产的农民提供大量的财政转移支付。

  简单地说,农民更大的土地权利,往往只是意味着特定的农民可以具有更强的土地谈判能力,和可以获得更大的土地非农使用的级差收益,并因此可能造成一个庞大的土地食利者阶层,这个阶层的利益挤占了用于公共建设的资源和可以向其他大多数农民转移支付的资源。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:三农中国网

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