蔡定剑:官员财产申报难奏效

选择字号:   本文共阅读 1112 次 更新时间:2010-11-22 14:12:04

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蔡定剑 (进入专栏)  

    

  中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(下称《规定》)。在缺乏透明和外部监督时,很多人对《规定》的作用产生质疑。实际上,官员收入申报已经实行多年,处级以上干部每半年就填一次申报表。但都是上交后没有任何后续环节。

  此次,新《规定》的颁布有无实质意义?中国政法大学宪政所所长蔡定剑在接受《财经》专访时对《规定》进行了解读。

  

  财产申报最核心要素是信息公开

  

  《财经》:新《规定》从内容上看,将1995年发布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、2006年发布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》的一些条款进行了融合。新规定颁布后,之前的两个文件同时废止。您认为新《规定》有什么新变化?

  蔡定剑:新出台的《规定》,可以从四个方面概括它的新变化:一、申报范围拓宽了,把房产、投资、配偶子女从业及定居情况列入报告内容;二、主体扩展了,将非党员领导干部纳入了报告主体范围;三、申报监督管理者更明确,政府的组织部门和纪检监察机关可以根据需要查阅;四、违反申报纪律,不如实报告,隐瞒不报、虚报的处罚更严格了,增加了组织处理和纪律处分的责任追究方式。

  《财经》:实际上,收入申报制度已经实施多年,处级以上干部每半年就填一次申报表。但是,官员填完申报表,在体制内上交之后,没有任何其他环节。对于老百姓来说,仍然无法知道申报的内容。《规定》在这一块有新进展吗?

  蔡定剑:中国过去并不缺少财产申报制度,1995年、2006年就曾经出台过收入申报制度,刚刚新出台的《规定》实际是在进一步完善。既然有制度存在,为什么在老百姓心中仍然会觉得没有财产申报制度呢?这是我们要追问的问题。

  虽然我刚才分析了新《规定》的一些进步因素,但是这个制度目前还缺少一些基本的东西。财产申报制度需要建立一些有效的、基本的制度框架。其实,申报不是最主要的,官员财产申报制度最核心的应该是财产信息公开,公开后由社会、媒体、官员所在单位的下级、同事进行监督。如果不公开,在老百姓心中就等于没有这个制度,对社会就没有效果。社会公众看不到,仅仅内部申报,领导掌握,这样的东西就不可能太有效。没有向社会公开透明,就是过去的制度没有效果的根本原因。

  这点在新的《规定》里没有进展。过去,我和很多干部同事也填过这种表格,很多同事就是将工资单上的条目草草填过。我除了工资单之外,还会将稿费、写作费尽量写上去。

  

  用制度分清哪些是“官”哪些是“民”

  

  《财经》:您刚才谈到,财产申报制度需要建立有效的、基本的制度框架。除了财产信息公开是核心,还需要哪些基本要素条件?

  蔡定剑:官员财产信息上报,首先需要正确区分和定义什么是官、什么是民。当前,中国没有做正确的区分,所以,财产信息上报范围的界定就出现了问题。该申报的没有申报,不该申报的申报。

  在正常的政治学概念或者正常的公务员管理制度下,官就是各级政府的领导人、各级政府部门的领导人。在正常的制度下,官掌握决策权,有比较大的权力,可能存在权钱交易的情况。要防止这种现象发生,所以,进行财产信息申报。财产信息申报制度是为了防止钱权交易,防止腐败的一种手段。

  民则是按照程序办事的,有的还是内部的技术人员、内部事务管理人员,比如计算机、财会人员,没有钱权交易的机会和能力,所以,他们不应该成为财产信息申报的主体。

  实际上,在中国的行政管理体系下分领导职务和非领导职务。中国规定副处级以上干部进行财产申报,但处级干部有很多非领导职务的干部(这也是中国官员泛滥的一个结果),按照健全的公务员队伍分类方法,应该两分,一类是官,比如处长、局长,另一类是办事人员。但是,中国除了有局长、处长,还有处级调研员、局级巡视员等等,实际上后者这些人都是民,是老百姓。现在财产申报按照处级标准来划分,把民也划做官了,增大了申报主体范围。

  另外,财产申报要区分有权机关和无权机关。比如在全国人大,是无权(行政权)部门,是老百姓说的清水衙门,除了人大代表以外,其他都是立法的辅助人员,没有对外的权力、也没有决策的权力。他们的行政级别有的也是处级、局级,虽然有人行政级别很高,但是不太存在权钱交易的可能,他们却都要申报财产信息。又比如县一级各个局的局长,他们是科级,不够副处级,但是权力很大;还有乡长、镇长,仅是科级,权力也是很大。中国权力大小不是按照行政级别、官的大小来定的,是根据职务而定的。

  所以,由于中国公务员管理的混乱,分类不清楚,官民不分,政治任命的真正意义上的官和一般的公务员、办事员,还有内部管理人员,没有做区分。按照副处以上和副处以下来划分该不该申报财产信息,就出现了该申报没有申报,不该申报的申报了的现象。

  所以,我们应该根据官员的权力大小、职务的性质进行分类,而不是按照行政级别的高低来划定该不该申报。政治任命的官员应该申报,一般的公务员、办事人员、技术人员、机关内部事务管理人员,应该不管行政级别,不用申报。否则,申报的主体太多,管理对象、申报对象太泛,监督管理问题就会很多,成本很大,这是没有必要的成本。

  另外,财产申报主体界限不清,不应该纳入申报的人纳入申报,就会侵害到这部分人的隐私。除了政治任命的官员,其他的人仅仅是公务员,仅仅是靠一份职业、一份工作谋生,这些人不是官,也要申报家庭情况、财产信息,这就侵害了他们的隐私权。

  《财经》:有的公务员虽然只任非领导职务,是您所定义的“民”,但也有很大的权力,比如郭京毅,这又怎么理解呢?

  蔡定剑:在“郭京毅案”中,郭只是一个局级巡视员,不是领导职务。他出事后,会有很多人认为,中国很多公务员不是领导也很有权力。怎么理解这个现象?中国的官员体系存在两个问题:职责不清、职务不清。在郭案中,有相关领导自己的责任,本来郭不是领导职务,不应该有决定的权力,这属于职责不清。任领导职务的人,在所在的机关、部门,应该是负责人、把关人,这是正当的管理制度。但是在郭案中,领导把权力给了办事人员,这是职务不清的问题。所以,职务不清,即使有财产申报制度,也不能起作用。因为,谁都可以腐败,不仅仅是领导者,就是一般非领导职务人员都能腐败。

  所以,一个有效的财产申报制度是建立在一套制度之上的。谁申报谁不申报,谁有责任谁没有责任,谁有权谁没有权,这个制度都要有明确的规定。没有这个制度基础,谁申报都不为过,谁不申报都可能漏掉,因为没有明确的追责机制。如果建立起一套有效的、规范的管理制度,一般的办事人员,都按照法律程序、按照规定办事,公开透明,平时也没有机会腐败。如果没有制度基础,腐败遍地都是,防不胜防。

  我认为,在中国目前这个制度下,财产申报制度的有效性将会被大打折扣,不一定有效。没有制度的基础和构架,几百万官员搞申报,没有意义。必须要理清楚,申报的主体应该是谁,如果整个官员体系都是腐败的,那么申报制度是无效的。

  《财经》:从深层次看,财产信息申报制度是否还需要道德的支撑?

  蔡定剑:财产申报要有道德基础。没有诚信,《规定》里明确要报的可能会报,没有明确的他们还是不会报。有的信息还要相关部门调查后才能查出来。官员没有道德诚信,财产信息申报有效吗?大家都是这样,只有出事了让检察机关去调查。查出来的能被公众知道,没有查出来的就仍然沉在水里。财产申报制度就没有意义。

  

  官员是否拥有他国绿卡、护照应列入申报内容

  

  《财经》:您对《规定》还有什么改进的建议?

  蔡定剑:《规定》没有对官员财产的准确界定,财产的社会系统的有效管理也没有实现,银行系统财产登记制度也没有明确。有的官员很多财产都登记在他情人名下,比如成克杰的财产都在他的情妇李平那里,而这不在《规定》范围内。其实,只要有了相关规定,从银行系统很容易查清楚,或者利用社会保险号等等查看,都不会很难。

  《规定》还有一些其他缺陷,比如《规定》第四条提到,要上报“本人、配偶、共同生活的子女的房产情况;本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票(包括股权激励)、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况;配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况;配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。”官员出现问题的绝大多数不是共同生活的未成年子女,而是其成年的子女。未成年的子女没有这个能力,成年子女才会利用父母的关系搞权钱交易。

  《规定》还提出“家属子女移居海外的情况”要上报。官员外逃现象现在比较严重,他们怎么逃的?现在很多官员,包括人大代表、政协委员,都有他国的护照、绿卡。这在其他国家都不可能的事情,这涉及到国家主权问题。但是,在中国,这种情况没有人查。我一直呼吁,拿外国护照在中国当官,这比“裸官”问题更严重,哪个国家也不允许外国公民在本国的政治机关任职。国有企业的高管更应该申报有没有国外的绿卡、护照方面的信息,而不只是“配偶子女移居海外的情况”,还应该规定要查看官员本人、配偶、及子女移居海外的情况。拿着他国的护照、绿卡,虽然暂时还在中国,但随时可能跑掉!

  

  财经网记者陈君采写

  来源:财经网

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