蔡定剑:公开是官员财产申报制度有效的关键

选择字号:   本文共阅读 1083 次 更新时间:2010-11-22 13:50:44

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蔡定剑 (进入专栏)  

  

  最近,中央《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(下称《规定》)的公布,再一次引发了公众对官员财产、投资、资产等报告制度的热议,公众和媒体都以为,期待已久的官员财产报告制度终于出炉,其实并非如此。

  中国并不是没有官员财产申报制度,早在1995年,中央就发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,2006年又发布了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。

  事实上,官员每年都在填写财产和个人情况申报表,新《规定》只不过是过去两个规定的整合,当然,与旧规定相比,也有明显的进步。

  具体而言,《规定》的新意有四:一是扩大了应予申报的内容,把房产、投资、配偶和子女从业情况等列入了报告内容;二是扩展了报告的主体,把非党员领导干部也纳入了报告范围;三是明确了报告的主管单位和程序;四是加大了迟延报告、不报、瞒报者的责任追究。

  民众对新的规定抱以厚望。新《规定》到底能不能真正有效呢?我不知道,但想告诉大家,到底什么样的官员财产申报制度才能有效。

  

  分清“官”“员”是基础

  

  一个有效的官员申报制度,需要建立在科学的公务员 “官”“员”分类基础上。官员分类不清,申报对象就不准。申报对象宽严都不行。宽了太滥,对象不能集中明确,监督的有效性就低;严了有遗漏,该监督的没监督。所以,一个有效的官员申报制度必须适当界定“官”的范围。

  官员申报制度的预设是:通过申报,防止官员运用权力搞钱权交易。那么,谁是“官”?谁有权力搞权钱交易?在民主的现代国家公务员制度之下,官员一般有如下的分类:

  第一类是政治类官员(例如,各级政府的领导人)。这是指承担政治责任、对选民负责、具有政治决策权,因而由公民选举产生的官员。这类官员权力极大,发生钱权交易的可能性也最大。

  第二类是政治任命类官员(例如,部门领导)。这类官员通常由政治官员提名,由代议机构批准任命,对老百姓负部分责任。这类官员也有很大的政策决定权和法律执行权,也容易滋生钱权交易。

  第三类是普通的公务员。这些人是负责执行法律和政策的行政人员,一般不具有独立的决策权和执法权,只是按照法律和政策确定的程序来办事。尽管他们有科层级别,在一个法治完善、程序公开透明、责任明确、管理严格有效的制度下,一般不具有钱权交易的能力和空间。

  第四类是技术人员和辅助性人员,如财会、计算机、行政管理后勤、秘书等人员等。他们主要工作内容是处理机关内部事务,其服务的部门不是对外机构,而是辅助性机构,也不具有决策和执法的权力,因而,他们也很难有钱权交易的机会。

  很显然,前两类才是真正的“官”,是报告制度的对象,而后两类是“员”,不应成为其规制对象。中国的问题是,现行公务员管理制度对公务员缺乏科学分类,把不同类型的公务员混同在一起,以行政级别高低(副处级以上)来确定申报对象,而不是以职务分类来确定。

  在中央机关,有的一个处级甚至局级干部,也不过是一个办事人员,不应作为财产申报的对象;而县级政府的部门和乡镇领导,虽然只是科级,但是,它的性质是政治类官员或政治任命类官员,权力不小,理当列为财产申报对象。

  由于对公务员的分类不科学,就极易出现申报对象的错位和缺位,难以达到有效监督目标。因此,有效的官员财产申报制度必须以科学的公务员分类管理制度为基础,否则,难免存在过滥和疏漏。

  

  “权”“责”对应最重要

  

  可能会有人反诘:中国的公务员制度不同,各政府部门的局长、处长也握有大权,还有很多非领导职务的处级、局级,像前商务部官员郭京毅是非领导职务的局级干部,不也照样如此腐败吗?

  其实,这是中国公务员管理制度中的另一大问题。也就是说,不但“官”“员”不分,职务设置混乱,而且职责不清,不负有领导责任的人也拥有很大的权力。郭京毅案的出现,是由于犯罪嫌疑人行使了很多本不应该由他行使的权力,反映了政府管理中的权责不清。

  如果国家机关职位不分,职责不分,每个公务员都握有权力,腐败就会是无所不在的。这不是官员财产申报制度本身可以防止和解决的,根本的解决办法是要科学地理顺公务员管理制度,厘清权力和职责,加强管理,强化执法的程序和公开性。

  为什么要准确界定财产申报的对象?因为官员报告个人事项制度涉及公务员的隐私权。在一个民主国家,政治官员由于需要对选民负政治责任,因此,在其担任职务期间需要放弃部分个人隐私,以便于公民的监督。

  但是,对于普通公务员而言,其工作无非是一份职业、一种谋生手段,并不意味着一出任公务员,便失去宪法所保护的个人隐私权。申报不仅包括个人的资产情况,还包括本人的婚姻情况,子女与海外境外人的婚姻状况等许多私密信息,政府也应尊重公务员的稳私权。申报主体范围过宽,就会侵犯普通公务员的隐私。

  官员申报制度应在监督官员和保护公民隐私之间做出平衡,既要有利于监督,也要保护公民的隐私权。

  更值得注意的是,虽然新《规定》对报告内容规定不少,但是,仍然存在重要的遗漏。我们知道,中国有很多官员外逃。为此,中央就规定“本人持有因私出国(境)证件的情况”和“配偶、子女移居国(境)外的情况”需要报告,但是,这些规定不足以涵盖官员“本人”是否拥有国外居留权的情况。

  事实上,许多官员外逃前,往往已经非法获得了外国永久居留权或长期居留权的身份。要杜绝这种现象,就应该把本人是否有外国护照、国外居留权等情况纳入申报范围。

  这不仅涉及“裸官”的问题,而且涉及国家的主权问题:一个国家的官员不能由外国公民或获得外国居留权的人担任。

  现在,一些官员,特别是国企中的高管,有外国护照或绿卡的恐怕不是个别现象。在这个问题上,包括各级人大代表和政协委员都不应持有外国护照或绿卡,人大代表(包括私企老板)在选举前,也应报告个人的此类信息。

  

  关键是官员财产公开

  

  官员申报制度能否有效,关键是申报后要不要向社会公开。如前所述,财产申报制度,中国原来并不是没有,为什么早就存在的官员财产报告制度并不为公众所知?根本原因在于,官员财产申报的结果没有向公众公布,不为公众所知,等同于“无”。

  现在,国家机关副处级以上的干部每年都在填申报表,据我所知,并没有多少人认真、如实地填写。表格交到组织人事部门,就锁进文件柜。由于不向社会公开,不能得到社会、媒体和官员身边人的监督,再好的内部监督也会大打折扣。

  要使官员财产申报制度真正有效,就必须把财产的申报和公开联系起来,而财产申报的目的是为了公开,而不是内部存档。缺少公开透明的民众监督,任何官员财产申报制度都不可能是真正有效的制度。

  如果想使官员财产申报制度有效,还要有基本的社会条件和基础。其中,首要的就是官员的诚信问题。如果官员缺乏起码的诚信和政治道德,申报制度也不可能有效。

  中国自1995年建立财产申报制度以来,有那么多官员贪污腐败,有谁如实申报过自己的资产情况?很多官员把资产也不放在自己名下,有的转给成年子女,更多地放在情人名下,不一而足,如是手段,防不胜防。

  新《规定》对官员瞒报漏报等问题,虽设置了更为严厉的处罚条款,但是,贪官们连坐牢和杀头都不怕,又怎么会在意这些处罚条款呢?这不能不使人悲观地认为,如果官员缺少基本的政治道德和诚信,财产申报制度也就更显得苍白无力了。

  更有甚者,中国缺乏明确的产权登记制度,财产界定也不清楚。而国家又缺乏一体化金融管理,征信系统极不健全,现金交易普遍,税务部门不能准确全面掌握每个居民的真实收入情况。这些技术条件的缺失,也使官员申报制度缺乏执行的基础。

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