丁学良:三峡大坝的三条腿?

选择字号:   本文共阅读 5571 次 更新时间:2010-11-09 11:05:19

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丁学良 (进入专栏)  

  

  中国领土面积广大,但自然条件不是很好。在传统农业社会,人们都是逐水而居的,水不仅是人们的生活必需,还是生产的重要资源。如何调控水资源,即现在讲的水利工程,从来不是纯粹的技术工程,而是关乎人们基本的生存和社会稳定的大问题。

  对于水,我有很深的感情。我出生于水乡——皖南宣城金宝圩,从小听着水蛟的故事长大,亲眼见过农村的“水斗”(相邻两村为了争抢水源而发生武装打斗),也记得发大水时全村大小以肉身抵抗洪水,对洪水之害有深刻感受。三峡大坝不仅是中国,而且是世界第一大水电工程,然而,它从提出之日直至今天争议不断。在这里,我也愿意谈谈我的看法。但我不是做技术的,只能从公共政策的角度谈。我把问题分成三个1/3。

  第一个1/3是技术层面的,这个层面有四项评估必不可少:

  第一项是对工程目标的评估。三峡大坝设定的目标是防洪、发电和航运,那么,在项目动工前,理应对这三个目标进行技术方面的评估。要注意的是,这是一个技术性的过程,而不是政治性的,政治上有权力的所有人都不应该介入。技术性的评估应该是让这三个领域的工程师通过严格的技术或模拟过程,来评估能否达到设定的目标。这个环节,首先应该是科学的、中立的——所谓中立就是不受任何政治或商业的影响;其次,必须有国际性的专家顾问团参与,因为这样一种参与比较能超脱中国社会各方面的利益纠缠;再次,整个过程应该是透明的,这个工程涉及面之广、涉及时间之长、涉及人群之多,都是空前的,因此在政策制定过程中的很多重大问题,应该让社会了解。这项评估是其他评估的基础,非常关键。

  第二项是生态环境方面的评估。一项水利工程能给人们带来好处,也必然要付出代价,其中很重要的是对生态环境的影响。第二个评估和第一个评估应该分开,因为涉及的专业知识是不一样的,更重要的是这两个摊子不能由同一群人来做。与第一项评估同理,第二项评估要由生态环境方面的专家作出,不能有利益相关者参与其中,要有独立的国际顾问团特别是有了解其他国家、地区已有大型水坝、水库造成生态负面影响案例的国际专家,整个过程必须是公开透明的。中国从没做过这么大的项目,但其他国家、地区在这方面有很多数据,可以参考。这个评估也很关键,因为即使在世界范围,三峡大坝也是空前的大工程。

  第三项是对当地居民影响的评估,属于社会评估。这项评估主要看建大坝对当地居民带来怎样的影响以及如何把负面影响降到最低。对此,最关键的是要有具体措施,不是空口许诺就可以了。比如说移民,要移多少人,移到哪里。另外,那几个地方是中国最贫困的区域之一,教育水平、技术水平都相当低,把这些人全部挪到另一个地方,对他们的心理有什么影响,怎么保证他们今后的生活和生产。这些都是很具体的问题。这是一项基于人道主义的考虑,对人的质量和生活能力的基本评估。与前两项评估不一样的是,前两项的评估者和评估对象是主动和被动的关系,这项的评估者和评估对象都应该介入评估过程,因为评估的对象是人,不是大自然,也不是工程。这项评估也要独立于前两项评估。

  第四项是财政方面的评估,即你要保证达到前三项评估的目标,需要付出多少钱,这些钱从哪里来,这个工程最后真正得利的是哪些产业、哪些地区、哪些人。很简单,得利越多的,就要相应地承担较大的成本,这些账都要算清楚。资金落实后,还要考虑这些钱通过什么样的程序使用,后续资金能否跟上,等等。这项评估很重要,不是说国力强盛拿得出钱来就可以,最终还是要公众“埋单”的。在这个过程中,最重要的是信息要公开透明。

  只有在上述四项相互独立、公正、专业的评估都通过的基础上,工程才能进入行政拍板层次。如果以家具作比喻,四项评估就是桌子的四条腿,行政拍板是桌板,没有四条腿,就不可能有桌板。当然行政拍板也包括一些讨论,这就属于桌面上的事情。即使前面四条腿很牢固,拍板的过程也要按照程序来,要防止利益输送、家族利益、部门利益等。

  即使上述这些都做好了,从公共政治的角度讲,这个地球上最大的水利工程也只完成了1/3。那么,第二个1/3就是检验。如何检验?就是把当年所有的评估结果与工程的实际效果作比对。

  首先是三个工程目标,遇上实际情况时有没有发挥作用,然后再从短期、中期去推算长期怎么样。对于三大首要目标的第一个——防洪,之前遇到一些中小型的洪水对工程已有所检验了。2010年长江中下游干支流遭遇大洪灾,这当然不是好事,但对工程是难得的检验机会。不过,有关部门却出来说“抗洪不能全都指望三峡大坝”,这引起了民众的不满。1998年到现在才12年,当年的工程目标就是要预防特大洪水,是白纸黑字写着的,不能说钱花完了就不认账了,也不能到了现在打退堂鼓,否则是要负法律责任的。第二个是发电的目标,当年在论证阶段一些水利专家提出,通过小水坝也可以满足发电的需要且成本更低,但三峡大坝还是建起来了。那么,它的发电功能如何?哪些人获利了?第三是航运,大坝建起来后航运的成本是增加了还是降低了?有许多媒体报道,大坝遭漂浮垃圾威胁,这个问题怎么解决?其次,当初的三峡移民现在怎么样了?还有财政方面,当初的预算够不够?如果够了,为什么后面又追加了那么多钱?所有这些,都应该有具体的数据向大众公布。

  第二个1/3实际上是对第一个1/3的检验。我们也知道不能苛求完美,但相对而言接近还是远离原来的目标,是事在人为的。如果经过第二个1/3的检验,现实达到了原来目标的70%、80%,就不错了,但可能有些方面只达到40%、50%,甚至只有20%、30%。

  第三个1/3分两个过程,一是纯粹从科学、技术角度讲,每一个环节都要总结,以让日后类似的大型或超大型项目决策从中吸取经验教训;二是要有问责制,包括行政问责和法律追究,如果经过了第二个1/3的方方面面的检验,发现与原定目标出现了较大偏差,那么必须追究责任。

  在这里我想谈谈上世纪80年代初我出国前受到的一次教育。那时我刚从学校毕业,分到北京工作。当时有中央的机构计算了1949年后因重大决策失误而导致经济上的损失,当时算出来的数字好像是一万多亿元人民币。要知道,80年代初是很穷的,这是个庞大的数字。这个数据当时主要在重要的政府和科研机构流通,媒体报道不多,但也是很公开的。数据出来后,当时的常务副总理万里说,“我们中国的老百姓这么穷,日子过得这么艰难,很多地方连饭都吃不饱、衣服都穿不好,如果老百姓知道因为决策失误而造成了这么巨大的经济损失,他们还会让我们在台上吗?”万里为这件事专门作过几次重要讲话,还提出来一个口号,就是说中国今后必须把决策放在两个标准上,一是科学,二是民主,只有这两个标准才能保障我们不再犯以前那种巨大的错误。30年过去了,现在回看这段话,一点都没有过时。

  科学和民主本身有一个内涵,就是透明。如果不透明,你怎么知道它科学不科学,民主不民主。透明就意味着信息是公开的,不能用行政权力阻挡不同意见和观点,这是对决策科学和民主技术上的保障。

  现在回过头看,三峡大坝这么大的水利工程,从论证、立项、工程到检验、追究,这些环节是否真正达到了科学、民主、透明,可由公众来评判。

  想想我们这个国家、我们的人民,为了非科学、非民主的决策曾付出了多大的代价。当年我们这些小青年听到万里的讲话很激动,说从此以后我们中国再也不会再像以前一样,犯那种错误,造成那么大的影响了。但现在看来,非科学、非民主的决策还没绝迹。我后来想,如果当时的领导人能够把他们那么好的想法,通过制度化固定下来,或许一些工程不至于在尚存巨大争议时就能够上马。

  现在一些地方似乎有“工程狂”,到处上大型的、巨型的工程,到处要不断地破记录,这些实际上花的都是纳税人的钱。如果不实现科学、民主、透明的决策过程,不断上马工程不过是在交永远学不到正确知识的学费。

  

  作者系香港科技大学社会科学部教授、博导。本文系丁学良口述,本刊记者曾东萍整理

  原载于《同舟共进》2010年第11期

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