田飞龙:瑞士族群治理模式评说

——基于“宪法爱国主义”的公民联邦制
选择字号:   本文共阅读 1025 次 更新时间:2010-11-08 09:37:21

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田飞龙 (进入专栏)  

  

  内容摘要:族群政治与国家认同是现代大国治理能力的重要构成。“民族自决权”理论和“民族国家”框架对这一问题的解决构成理论和制度上的巨大挑战。传统治理理论倾向于“族群自治”和“族群特权”,但效果有限。瑞士族群治理模式采取的是一种基于“宪法爱国主义”的公民联邦制模式,而不是所谓的“族群联邦制”。瑞士族群治理经验的核心在于坚持“公民身份”的政治优先性,其中“有序的直接民主”、“严格的宪法平等”、“去族群化的政治文化”以及“政教分离与宗教自由”对于思考大国的族群治理具有重要的借鉴意义。

  

  关键词:族群治理;瑞士;宪法爱国主义;族群联邦制;公民联邦制

  

  一、族群政治与大国能力问题

  

  第一次世界大战后期,为处理战败帝国统治下的若干“民族”的政治自治问题,美国总统威尔逊提出了“民族自决权”理论,主张任何一个民族均有权自主决定自身的政治存在及其类型。同一时期的列宁提出了类似的主张。“民族自决权”依赖于一个社会学的概念“民族”,提出了一个极其简明的政治原则“一个民族,一个国家”(one nation, one state)。这一理论在威尔逊看来有利于处理战败帝国的政治遗产,构建战后的国家新秩序;在列宁看来却有利于进一步推动所有帝国主义和殖民主义统治下的“民族”的独立与解放,这是社会主义的国际主义维度。无论如何,“民族自决权”理论在20世纪的非殖民化过程中起到了巨大的历史作用,一大批“民族国家”得以创生,世界性的殖民体系土崩瓦解。但是,这一理论也引发了若干多民族国家的“分离主义”运动,作为国际政治理论的“民族自决权”理论被应用到国内政治领域,造成了许多国家长期的纷争与动荡——这一理论后果并未被最初倡议者所足够认识[i]。

  “民族”这一概念本为社会学概念,是对具有特定的语言、地域与文化(宗教)认同的社会群体的概念化,本身就是一种安德森所谓的“想象的共同体”。但是,当“民族”概念与“自决权”或“国家”联合使用时,其就由一个描述性的社会学概念上升为一个规范性的政治学概念。“民族自决权”理论的国内化加剧了一些国家,尤其是一些多民族的大国的内部紧张,俄罗斯、中国、加拿大等国均不得幸免。晚近以来,中国西藏和新疆地区相继发生较大规模的少数民族骚乱事件,严重威胁着中国整体的政治稳定与社会和谐。为回应这一现实挑战,部分学者主张还原“民族”的“族群”本色,将其与“自决权”或“国家”脱钩,将民族政治降格为内部性质的族群政治,以尊重国家统一和宪法秩序为前提,以“自治权”和“参与权”置换“自决权”。这是政治修辞学的一种策略尝试,也是“族群政治”话语日益强势的精英共识。不过,也有学者对这一政治修辞学的简单转换的实际效用发出质疑,称之为一种“掩耳盗铃的方案”[ii]。笔者认为在政治实践中,修辞或理念的作用不可低估,这一转换包含着实践性的政治智慧,以及对宪法之“统一伦理”的肯认。但即便如此,也不意味着相关的冲突已经获得圆满的解决,我们只是实现了问题论述框架的简单切换:从国际政治框架转换为国内宪法框架,从一个“前社会契约”框架转换为一个“后社会契约”框架。

  经过一百多年的奋斗牺牲,中国独立建构,开始一个相对稳定而系统的现代化进程。经过改革三十年,我们为“大国崛起”奠定了基本的物质基础和初步的制度基础。但是,围绕边疆治理的“族群冲突”一直困扰着中国的“大国能力”建设。如果中国不能发展出一种治理边疆族群冲突的系统化制度模式,就不可能对国内政治负起责任,从而更不可能在国际上成为一个“负责任的大国”。所以,中国的内部族群治理能力显然地构成了中国之大国能力的重要内容,是对中国和平崛起的基础性挑战。

  本文的核心问题意识即来自于对中国族群治理危机的制度性焦虑。这一问题牵涉历史、政治、法律、宗教甚至国际层面的诸多复杂因素[iii],笔者无法一一加以探索。这里只能提供一种比较的思路,从对中欧小国瑞士的族群治理经验的初步探索,为我们思考中国的族群治理提供一种值得参考的经验模式。

  

  二、独具特色的公民联邦制

  

  提到中欧小国瑞士,也许大多数人的印象都是“美、富、自由”,有一种“人间天堂”的感觉,但对支撑这一切的观念基础和制度基础也许并不熟悉。瑞士除了自然风光、历史人文和工业特色之外,其宪法制度也是别具一格的,比如作为直接民主的“公民投票”在瑞士仍然普遍存在,瑞士没有横向的违宪审查制度,瑞士没有作为“新君主”的总统或总理,等等。回到族群治理的主题,瑞士是族群多样化最为突出但又是族群和谐程度最高的国家。瑞士有四种官方语言,按人口比例依次为德语、法语、意大利语和罗曼什语(瑞士1999年宪法第4条),其中最后一种语言所占人口比例不足1%,表明了瑞士宪法的平等精神。瑞士又是宗教多样化的国家,其中天主教和新教比例接近1:1,新教内部又有路德宗和加尔文宗之分。瑞士不同州之间的经济社会差别也很大。族群以宗教和语言分界,这是很自然的认同与归属原则,至今有效。在历史上,瑞士也并不是一个宗教宽容、族群和谐的政治社会,茨威格的《异端的权利》就极其辛辣尖刻地揭露了宗教改革一代宗师加尔文如何残酷迫害作为“异端”的科学家塞维特斯和神学家卡斯特利奥[iv]。瑞士也是历经宗教改革与宗教战争之阵痛才最终走向政教分离和宗教自由的[v]。笔者在瑞士访学期间,与其宪法学家讨论瑞士宪法制度时,其最为称道之处即瑞士宪法的“安顿多样性,建构统一性”的制度功能(unity in diversity)。故讨论瑞士的族群治理经验不仅有趣,而且富有意义。

  关于瑞士族群治理的模式问题,理论界有不同的认识和概括。阿兰德·利法特和杰哈德·雷姆布鲁斯曾提出一种“联合民主理论”来解释瑞士的族群治理模式,其基本内容如下:“在联合民主的情况下,存在一些独立的、内部一致的、隔绝的社会集团;他们反映了社会阶级、宗教语言和(或)种族差别;他们有一小群领导者,这些领导者赢得追随者们的支持,他们愿意并能够通过使用各种联合决策手段,以一种和平方式解决集团间的争端。”[vi]论者还举出联邦行政委员会、政党政治甚至侏罗州新建过程的决策模式为例加以说明。所谓的“联合民主理论”也可以看作是瑞士“族群联邦制”的一种决策民主形态,但它观察的焦点是族群领导者(精英)之间的和解与联合,没有将瑞士宪法中的“公民身份”凸显出来。在一些宏观政治决策的经验观察中,“联合民主理论”对族群精英的政治行动确实具有很好的解释力,但是它是否切中了瑞士族群治理的本质,笔者存有疑问。

  国内宪法学者张千帆教授在近期发表的关于族群治理的比较研究的论文中,也将瑞士族群治理模式归于一种“族群联邦制”。在该文中,张教授将族群治理模式归纳为三种“理想类型”:集权控制型、平等融合性以及族群联邦制,其比较研究的重点是“族群联邦制”。关于“族群联邦制”,张教授主要有三处界定或判断:(1)“所谓族群联邦制,是指主要为了解决族群冲突而采取联邦制的宪法结构”[vii];(2)“顾名思义,‘族群联邦制’就是以族群而非地域作为划分单元标准的联邦国家,也可以说是联邦制的族群区域自治”[viii];(3)“一般认为,瑞士是族群联邦制的一个成功典型,而且之所以成功,正是因为它促进了政治共同体内成员分享的认同感,维护了文化多元的中心价值”[ix]。第一处主要是从联邦制的发生原因或预期目的角度加以界定的,是一种经验性质的背景解释,具有描述性质,并未说明族群联邦制的制度本质。第二处主要是从联邦国家的政治基础角度加以界定的,指出族群联邦制国家的政治基础是“族群”而非“地域”,这是比较规范的定义。第三处则将瑞士模式定性为“族群联邦制”,并指出其成功的主要经验在于政治认同感和文化多元主义。就“族群联邦制”的规范含义而言,论者的第二种定义最为合理。但是根据第二种定义,很难将瑞士模式归于一种“族群联邦制”。瑞士联邦制的形成确实受到族群冲突的影响和推动,但瑞士联邦制的政治基础并不在于“族群”,而在于“公民”。在瑞士的族群治理模式中,“公民身份”具有优先性,“族群身份”只是一种社会学概念,不具有规范的制度意义。瑞士公民不能因为特殊的“族群身份”而要求任何性质的特殊待遇,一种建立在直接民主和严格宪法平等基础上的“公民身份”超越了“族群”的政治影响。瑞士不仅不是“族群联邦制”,而且瑞士的联邦制是有意地“去族群化”,以“公民身份”化约“族群身份”,建立一种“非民族”(非族群)的宪政国家。族群在瑞士的宪法体制中是一个很重要的社会基础和有意义的宪法问题,但不是一个重要的政治单位。尽管瑞士宪法也保护瑞士公民的个体宗教自由、语言与文化权利等,但其规范依据不是“族群”,而是“公民”。将瑞士族群治理模式归于“族群联邦制”很可能是一种理论上的误解。实际上,张千帆教授在具体谈论瑞士的“族群联邦制”时,并不是谈论一种所谓的“族群联邦制”,而是在谈论一种具有瑞士宪法基础、接近于哈贝马斯所谓的“宪法爱国主义”[x]的“公民联邦制”。

  这里需要对“联邦制”的政治基础加以类型化的认识,否则容易造成理论上的误判。联邦制处理的是宪法中的纵向分权主题,以宪法性分权和地方自治为制度要点,但其政治基础可能有所不同。根据联邦制政治基础的差异,可以分为三种类型:区域联邦制、族群联邦制和公民联邦制。“区域联邦制”是联邦制的主流模式,以美国为代表,将政治基础建立在相对独立的各州之上。最严格的区域联邦制是美国内战之前的制度状况,以“州权理论”或“双重主权”理论为支撑,宪法主要用于防范联邦权力对各州的干预,公民主要归属于各州,联邦宪法层次上的“公民身份”并不具有优先性。严格的区域联邦制接近于欧洲古代的封建制,个体意义上的“公民”对各州的归属和效忠优先于对联邦国家的归属与效忠,联邦宪法对各州与公民的关系缺乏调控权力。美国内战之后通过宪法第14、15修正案建立的明确而具体的“联邦公民权”逐步削弱了严格的区域联邦制,增加了更加符合现代宪法要求的“公民联邦制”的要素,但仍以“区域联邦制”为主。“族群联邦制”将联邦制的政治基础置于“族群”之上,“族群”之宪法地位相当于“区域联邦制”中的“区域”,成为一种封建性质的制度中介。非洲由于处于部族政治阶段,其联邦制带有浓重的“族群联邦制”色彩[xi]。“公民联邦制”不是一种独立的联邦制形态(否则就无法和单一制相区分),而是“区域联邦制”或“族群联邦制”在现代宪法框架内进一步发展演化而呈现出的一种结构性趋势,这种趋势倾向于在联邦和个体公民之间建立更强的直接联系,相对弱化作为制度中介的“区域”或“族群”的政治代理功能,建构一种淡化多元文化背景的“宪法爱国主义”。可以说,“公民联邦制”作为传统联邦制的一种现代性补充,其指向就是一种强调“公民身份”优先性的“宪法爱国主义”。

  总之,无论是“联合民主理论”还是“族群联邦制”理论,都无法准确解释瑞士族群治理模式的本质。作为联邦制国家,瑞士自然属于美国式的“区域联邦制”,但由于直接民主的传统和宪法平等原则的深刻影响,其“公民联邦制”色彩尤其浓厚,并成为瑞士族群治理的本质性要素。故笔者将瑞士族群治理的模式定性为一种“公民联邦制”。

  

  三、瑞士族群治理的八大支柱

  

  瑞士族群治理的“公民联邦制”模式得到许多观念性和制度性因素的支持。这里介绍著名公法学家托马斯·弗莱纳教授(Thomas Fleiner)的“八大支柱”理论。“八大支柱”理论是一种经验性理论,是笔者对弗莱纳教授关于瑞士族群治理之法律技术与程序研究的概括。在一篇重要的学术论文中,弗莱纳教授将瑞士族群治理的制度经验归纳为八个方面,并分别给予理论解释或实例印证:(1)“非民族”的国家概念;(2)责任化的权力配置;(3)直接参与的民主;(4)政治中立;(5)多元主义;(6)社会均衡与社会团结;(7)人的尊严;(8)自主与自治[xii]。这样的经验性归纳对于我们认识和理解瑞士族群治理的“公民联邦制”模式具有重要的参考意义,故下面逐一进行简要的介绍与评论。

  1.“非民族”的国家(non-nation state)概念。如果你询问一个瑞士人这样的问题:“你属于哪个民族?”,他一定大感困惑,他会告诉你他主要说哪种语言,信奉基督教的哪个教派,但很难明确告诉你他的族籍,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国宪政网

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