黄小虎:解析土地财政

选择字号:   本文共阅读 1158 次 更新时间:2010-10-11 12:37:46

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黄小虎  

  

  什么是土地财政

  

  土地财政包含二部分。一是与土地有关的税收,如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税,等等。目前地方政府重点征收的是房地产税和建筑税,高的已达地方税收收入的百分之三、四十。

  二是与土地有关的政府的非税收入,如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金,等等。目前地方政府主要看重的是土地出让金,出让金占地方财政预算内收入的比重,已达百分之四、五十,少数地方甚至超过预算内收入。

  以上二部分收入有内在的联系,政府出让土地获得非税收入出让金,企业特别是房地产企业得到土地搞开发,又可以增加政府的房地产税和建筑税。对地方政府来说,这似乎是个良性循环:

  

  在这个循环中,源头是出让土地使用权。显然,要维持这个循环,就必须不断地出让土地,否则就要中断循环。而要不断出让土地,就要不断地征收农民的集体土地。可见,土地财政机制是土地扩张与征占的机制。

  此外,政府用征收和储存的土地,向银行抵押融资,是现在很普遍的做法。但这已不属于土地财政范畴,而属于土地金融。政府土地金融的融资额,已远远高于土地财政的收入,这也是促使城市土地扩张,征占农民集体土地的机制。根据相关法律规定,出让方式获取的土地使用权,可以抵押。而对未经出让的土地,能否抵押,法律并无明确规定。按照行政许可法的原则,凡法律没有明确许可的,政府都不能做。因此,严格说来,政府的土地融资活动,大多都属于违法活动。

  

  土地财政的实质

  

  土地出让金是若干年期的土地使用权价格,实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除,属于社会一次分配范畴。对企业而言,一次集中交纳若干年地租,意味着预支未来利润,属于负债经营。现实生活中,很多企业是靠银行贷款支付土地出让金,负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付,本质上仍然是负债。企业如果经营得好,有稳定的盈利,可以逐步清偿这笔负债;如果经营不好或者破产了,这笔负债就不能清偿,如企业再生产因此中断,最终还会转化为银行的坏账,成为整个社会的问题。按有关制度规定,企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去,使负债得以清偿,甚至可以从中获利。但是,这不过是负债在企业之间的转移,转移的结果,负债的规模还可能被放大。

  房地产业的情况有些特殊,开发商在出售住房的同时,把对土地使用权的负债也转移出去了,甚至还可能从中大赚一笔,但接手这笔负债的不是企业,而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款,才能支付房价,负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入,才能逐步偿还这笔负债,个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间,如果因变故而无力偿债,不仅是个人和家庭的不幸,也会增加银行的坏账,成为社会的问题。

  从整个社会的角度看,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说,政府用土地出让金搞建设,是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。前已述及,现在地方财政与土地有关的税收,是以土地出让为源头而展开而增长的,因此不难做出如下判断:所谓土地财政,实质上是一种依靠透支社会的未来收益,谋取眼前发展的发展方式。用形象的说法,就是“寅吃卯粮”。

  

  土地财政的利与弊

  

  建立在企业或个人信用基础上的透支,是市场经济的题中应有之义,有利于调动企业和个人的探索、创新精神,有利于增加经济发展的弹性与活力。凡市场经济发达国家,各类透支活动极其活跃。例如,金融活动证券化产生的各类衍生金融产品,本质上都是透支,说白了,就是用别人的钱谋自己的发展,或是用明天的钱谋今天的发展。这对促进市场经济的繁荣,确实起了重要作用。我国发展社会主义市场经济过程中,很多企业和个人,也都有类似的经历。但凡事都有度,这个度就是实体经济。如果脱离了实体经济的制约,,一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”,玩所谓“资本腾挪术”,其结果必然会对经济社会造成严重的危害。美国次贷危机重创全球,即是最新的明证。

  土地财政,作为地方政府发展经济的一种工具,同样是有利也有弊。

  土地财政和土地金融的形成,大体是近十几年的事情。这十几年,我国的城市建设突飞猛进,其奥秘就在各城市政府通过经营土地,积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展,城市居民的生活质量不断提高,带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量落后地区的农民进城务工,这都是不容否定的正面效应。

  但是,问题也由此而生。

  第一,土地财政透支的虽然是企业和个人的未来收益,但筹集 和使用的却是现实的货币和资金,2001年全国土地出让收入1296亿元,以后逐年上升,2009年达到1.6万亿元。本世纪初,就有财政专家研究提出,当时我国政府的各种收入加起来,已占GDP的30%以上,达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高,一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资。后来,中央采取许多措施,大力调整国民收入分配格局,但总的趋势并未根本改变。最近有学者研究表明,2009年我国全口径政府收入实际已突破10万亿,约占GDP的32%。其重要原因之一,就是土地出让收入数量巨大。例如,2009年1.6万亿土地出让金,约占当年GDP的5%。

  第二,政府掌握的大量资金投向哪里,对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的大繁荣,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展,以至于相关生产能力严重过剩。但是,这条产业链基本处于低端,其占用大量社会资源的过度发展,与中央加快转变发展方式的方针,是背道而驰的。还有一个严重后果是,大量资源集中用于城市,使中央关于“工业反哺农业,城市支持农村”的战略方针,难以切实执行,全国城乡和地区经济社会发展的差距,不仅没有缩小,反而更加扩大了。

  第三,在肯定城市建设成绩的同时,也不能忽视资源、资金的严重浪费 。2001年全国土地出让收入占地方财政收入的比重为16.6%,2009年已上升为48.8%,期间有几年甚至超过50%。土地出让收入本级政府收、本级政府用的特殊性, 使得对其使用的规范与监督,比较困难。近些年来,各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”,攀比之风愈演愈烈,老百姓深恶痛绝。在这过程中,少数干部财大气粗,挥金如土,为所欲为,败坏了党风、政风。由于缺乏监督制约机制,不少公款通过各种渠道,转化为个人的灰色收入,更为贪污腐败分子,提供了方便。

  第四,本文前面已经指出,土地财政是城市扩张和占用农民土地的动力机制。这个机制的利益指向,使保护耕地和保护农民的合法土地权益,只能流于空谈,不可能真正落实。另外,土地财政使地方政府的收入过分依赖开发商,而开发商的自然垄断地位,使其能够大肆抬高房价,广大中低收入市民的住房问题,很难得到解决。

  总的来看,在我国工业化、城市化的进程中,土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是其弊端也越来越明显、突出,已经成为今后发展的障碍。今后,应该切实落实科学发展观,让土地财政逐步退隐历史舞台。

  

  形成土地财政的内因和外部条件

  

  形成土地财政的内因,是土地管理制度。反思我国土地管理的制度安排,一个突出的问题,是政府有关部门既负责土地管理,又负责国有土地的经营,所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。经营是市场主体的活动,具体到国有土地的经营,就是要保值增值,追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责,客观上使各级城市政府成了市场竞争的主体,这是土地财政形成的主要制度基础。近些年发生的许多土地问题,也都是由此派生出来的。

  例如,不同层级政府的职能错位问题。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的,其主要职能是管理。而城市政府,不管是直辖市,还是省会城市,还是计划单列市,以致地级市、县级市的政府,都是直接掌管土地的,其职能是既有管理,又有经营。有经营就有利益,当经营与管理发生矛盾时,由于经营利益涉及地方发展,必然导致管理服从经营,而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控,有很大的不同,西方国家主要是政府调控企业和个人,而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一,即在于此。

  又例如,征地制度改革和集体建设用地进入市场问题。任何经营活动,都是以追求收益最大化为目的,政府如果从事经营活动,也不可能例外。政府经营土地的收入,来源于农地转为建设用地的级差收益。为了保证这个收益的最大化,很自然地要压低征地费用,并且对农村集体土地进入市场加以限制。可见,问题的主要根源,在于政府成了市场主体,在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决,单纯改革征地制度,一是恐怕很难改得彻底,二是即使是不彻底的改革措施,落实起来也会阻力重重。

  总之,允许政府经营土地,是生成土地财政的主要内因。此外,科学发展观提出多年了,但干部考核标准和选拔办法,仍未根本改变,也是导致干部片面追求土地财政的重要内因。

  地方政府的财力与事权不匹配,是土地财政形成的主要外部条件。上世纪90年代,实行分税制改革取得伟大成绩,问题是地方财政分配比例过小。后来,党中央把城镇化作为重要的战略方针,各级城市政府首当其冲,承受巨大压力,普遍面临的问题是发展资金不足。恰在这时,土地使用制度改革取得实质性的推进,有偿使用土地制度历经10年,终于基本确立下来了。1998年政府改革和换届,是个分水岭,换届后的各级城市政府普遍从土地管理制度上,找到了解决财力不足问题的出路,土地财政逐渐形成。近些年,社会各界关于这方面的研究与探索很多,这里就不展开分析了。

  

  土地财政的未来走势

  

  我国的土地出让制,主要是借鉴香港的土地批租制。但香港的土地管理与土地批租(即经营),分属不同的部门,并且把政府的土地收益纳入基金管理,杜绝了支出使用的随意性。这一点,我们却没有学,可以说学香港只学了一半甚至不到一半,这是由当时的历史条件决定的。80年代中后期成立国家土地管理局,负责统管全国城乡地政,逐步推行有偿使用土地制度改革。但在长期计划经济的惯性作用下,许多地方政府和一些中央政府部门,不愿实行有偿用地制度,改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出,应把土地管理职能与土地经营职能分设,但由于那时还不存在什么土地财政,对其弊端的认识基本属于理论分析层面,而现实中的主要矛盾则是如何推进土地有偿使用制度改革。在这种情况下,土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能,可以说是一种历史的必然。但历史不会有终点,旧的矛盾解决了,新的矛盾又会产生。随着社会主义市场经济体制的确立,大约在20世纪末期,土地有偿使用制度全面建立起来,土地财政也逐步形成,政府经营土地的弊端才越来越显现出来。回过头来看,当年学香港学了一半,是个历史的欠账。欠账总是要还的,现在恐怕到了该还账的时候了。

  香港的经验,在发达的市场经济中,并不是个案,而是具有普遍性。例如在土地资源稀缺的荷兰,不仅土地用途管制十分严格,而且规定任何土地交易,政府都可以优先购买。但同时法律又规定,政府不得从土地获取任何收益。政府购买土地的目的,是为了控制房价,解决居民的住房问题。就是说,荷兰政府的唯一职能,就是公共管理,不从事任何经营活动,政府财政收入的主要来源依靠税收。其他西方国家的政府,也大体如此。荷兰、香港和其他市场经济发达国家或地区的经验都提示我们,在成熟的市场经济体中,政府管理部门不能同时又是市场经营主体,这应当是我们下一步改革所要借鉴的方向。

  借鉴不等于照搬。我国实行社会主义市场经济,不同于西方国家的特殊性是以公有制为主体,实行土地公有制特别是城市土地国家所有。因此,凡用于经营活动的国有城市土地,国家作为所有者,应当收取地租(地价)。这不仅因为,地租是土地所有权在经济上的实现形式,更重要的是,地租作为土地的价格,还是重要的经济杠杆,国家可以运用它来调节经济。在不同级差的土地上经营,企业的利润会有很大差异,把因土地级差产生的超额利润作为地租收取,有利于平均利润率规律发挥调节作用,有利于企业加强经营管理,(点击此处阅读下一页)

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