郭道晖:尊重公民的司法参与权

选择字号:   本文共阅读 942 次 更新时间:2010-10-01 18:33:42

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郭道晖 (进入专栏)  

  

  摘 要:公民和社会公众参与国家政治,参与法治,是现代民主宪政的一个通则。依法通过各种途径和形式管理国家和社会事务,是我国宪法第2条第3款确认的人民的基本权利与权力。“人民法院”、“人民检察院”的称呼,不只是贴上一个阶级性的标签,也不只是意味着两院及其官员要为了人民、代表人民行使职权,而且还要求其行使司法权力时有公民和社会组织多种方式的参与。

  关键词:公民  公权利  司法参与

  

  党的十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”这一节中,提出要“坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务,管理经济文化事业”;要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。此外,在“深入贯彻落实科学发展观”一节中,也一再申明要“扩大社会主义民主”、“公民政治参与有序扩大”等等。这一系列亮点闪耀的宣示,事关公民的政治参与权,其中包括公民的司法参与权。

  

  一、由“人民参与”到“公民参与”

  

  长期以来,在我国的政治词汇中的提法是“群众参与”或“人民参与”。这在国外,同“公民参与”无甚差别,人民即宪法中的国民或公民,区别只在于“人民”是个复数。而在我国,“群众”是相对于“领导”而言,说群众参与,就意味着是“领导人”(或领导党)去动员、组织群众参与;或群众的参与不是公民固有的权利,而是党和政府的钦赐。

  至于“人民”,过去也是与“敌人”相对立的政治概念,提“人民参与”,意味着敌人或罪犯不能参与。从反右到文革中,不要说公民的政治参与,即使民事参与,也是将所谓“敌人”排除在外。党的十一届三中全会的公报中,也仍审慎地提为“人民在自己的法律面前一律平等”,而不是“公民”,当然更忌讳从人权视角提为“人人”,意在表明我们在法律上同“敌人”是不讲平等的。可见,“人民”与“公民”一字之差,界线何等分明!这反映了当时政法界“阶级斗争为纲”的幽灵余影犹存。

  将近30年过去了,上面这些观念已有了很大改变,“1982宪法”也早已确认了公民在法律上的平等地位与权利。但只是允许人民参与政治,还是所有公民都有参与政治的权利呢?在观念上并不是十分明确的。譬如法学界曾经争论过“公民在立法上是否也是人人平等?”一些学者仍坚持只能在适用法律上人人平等,因为立法权是政治权利,只有人民才有资格和权利参与;再则,敌人同人民怎能享有平等的权利,特别是政治权利呢?

  党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中,首次确认了“公民参与”的概念,明确提出了“扩大公民有序的政治参与”的命题,这是我国法治观念或宪政思想的一个进步。十七大对此又有了上述进一步的具体发挥。

  现在,自《建议》以后,所有党政文件中,都已将“人民参与”改为“公民参与”,这有利于在观念上澄清混乱,在实践上尊重每个公民的政治参与权利,这是法治国家应有之义。问题还在于,公民参与管理国家、管理政治,也不能只当作是执政党和政府“依靠群众”、“走群众路线”的工作方式,或调动民智民力的策略,更不能当作党和政府的恩赐;而应明确这是不容忽视的公民宪法基本权利,要“尊重人民的主体地位”。一切重要国策的决定和重大社会工程的规划实施,法治建设的各个重要环节(修改和实施、维护宪法,重要立法、行政执法和司法,监督法律实施等等),以及有关公民和公众切身利益的举措,都需要有公民、特别是利益相关人的参与、听证,否则,这些政府行为就会是无效的。尊重公民政治参与的权利,就执政党和政府而言,则是他们作出决策时的程序性义务。

  

  二、公民政治(司法)参与权的法理依据

  

  通常人们总是认为,惟有检察、审判机关才有司法权力,一般公民不得参与。这是片面的误解。

  (一)完整的公民就是有权参与国家政治和司法的人

  什么是公民?人们通常给公民这个概念的界定是“有某国国籍的人”。如我国宪法第33条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”单有国籍,固然是成为该国公民的必要条件,但非充分条件。有国籍并不一定享有作为一个完整的公民的资格(譬如未满18周岁的国民就没有选举权)。

  亚里斯多德在其《政治学》一书中早就认为,公民的本质或“全称的公民”(即完整意义上的公民),是“凡得参加司法事务和治权机构的人”或“凡有权参加议事和审判职能的人”。〔1〕其中就把有权“参加司法事务”和“审判职能”作为构成公民资格的核心要素。马克思在《论犹太人问题》一文中,把社会中的人概括为“私人”与“公人”的双重身份和享有人的“私权利”与人的“公权利”的双重权利。马克思指出,公民即“公人”,是参与社会政治共同体即参与国家公共事务的人,是“政治人”,他们参与国家事务的政治权利即公权利,这种公民权是同政治共同体相结合的权利;而“私人”,即作为市民社会的成员的人,是“非政治的人”,是“自然人”、“私人“,他们所享有的个人生命、人身自由、私人财产等权利是“私权利”,是不受国家干预的权利。〔2〕作为人的这两种身份和两种权利,在与国家关系上的区别,后者是“你(国家)别管我”;前者是“我要管你”。

  公民作为政治人的政治权利的实质是使公民对于国家意志的形成能发生影响。如凯尔森在《法律与国家》一书中所说的:“我们所谓政治权,是指公民参与政府、参与形成国家意志的能力而言。换一句朴实的话来说,这是指公民得参与法律秩序的创立的”。〔3〕英国法学家A.米尔恩在《人权与政治》中也指出,政治权利是“构造政府和受治者之间的关系的权利。”〔4〕

  “人民”是一个抽象的整体的概念。在我国,“人民当家作主”固然主要依靠人民代表大会制度来实现,同时也要通过公民和社会组织的直接参与政治和法治来体现。因为公民和作为公民共同体的社会组织的本质就是有资格参与政治、参与法治的主体。

  (二)扬弃国家主义司法观,树立社会主义的人民司法观

  长期以来,我们习惯于把司法工作称为司法“战线”,是维护国家政权、控制社会秩序的“最后一道防线”。这是对司法权的性质的片面理解。因为“防线”一词,带有防止犯罪的味道。何况,通常都把司法机关只当作是国家权力机关,甚至很长一段时期把它称为“专政机关”,要“防”的当然不会是国家(政府)自己。

  诚然,司法权是国家权力的重要组成部分,司法权主要应由经国家授权的司法机关行使。但国家主义的司法观是把司法权作为国家统治者专有的和御用的控制社会的工具。在中国古代封建专制国家,把法和司法作为“防民之具”,是防范百姓犯上作乱的镇压工具,“法即是刑”。而且,行政与司法不分,县太爷同时就是审判官,民不可告官。要告官,原告得先受“滚钉板”之刑。这种封建的国家主义司法观流传下来,加上对列宁关于“国家是阶级镇压的机器”理论作绝对化的理解,对斯大林肃反扩大化时期把司法机关作为任意镇压所谓“人民的敌人”的武器,以及苏联当时的总检察长维辛斯基所谓“法律是统治阶级意志的体现”的理论观念,在新中国的政法界有深厚影响,主要表现为阶级斗争司法观、权力本位司法观和国家权力至上的司法观,把司法机关只当成是“专政工具”或“刀把子”。有些司法人员对老百姓往往摆出一副“专政”的面孔,有些司法机关“门难进,脸难看”。

  其实,司法权归根到底是人民的权力;司法机关之设立,很大程度上是为了给予社会主体有可能利用诉权或司法救济权来抵抗国家权力对社会主体的侵犯。因为统治者要镇压敌人与罪犯,直接用行政的或军事的强制手段,更有力而省事。而设置司法机关和诉讼程序,则是为了以之制约国家权力的专横。审判机关是介于国家与社会、政府与公民以及其他社会成员之间的中立者和公正的裁判者。司法独立的根本意义就在于使司法权从其它国家权力中超脱出来。可见审判权这一国家权力中已内含有社会性因素。

  司法机关既是国家权力机关,更应是人民群众抵抗国家权力侵犯的人民自卫机关和人民维权机关。如果说,立法权是反映和体现人民意志与合理配置公民的权利和国家的权力的;行政权是执行人民意志(法律)和落实人民权利的;那么,司法权则是维护人民意志与权利,主持社会正义,惩治犯罪,矫正违反人民意志与利益的立法行为与行政行为的。如果政府出现错失,人民还可启动和依赖司法最终予以补救。

  司法工作是直接面向人民群众的工作,它既直接受理公民和社会组织的投诉,司法过程又有社会主体(包括原告、被告、受害人、律师、陪审员等)直接参与。搞得好,它可以化解人民群众之间、特别是政府与人民群众之间的矛盾,滑润两者之间的磨擦,抚慰受侵害人的物质与精神创伤,还可以成为平息社会冲突的安全阀。中国古代人民期待和赞颂的“清官”,并不只是勤政廉政的一般官吏,而主要是指那些在审案中能不畏权势、为民请命、秉公执法、平反冤案、替民除害的官员,如包公、海瑞者是。而《水浒传》中所谓“逼上梁山”,以及历次农民揭竿起义,固然有深刻的社会原因,但其直接诱因和导火线,莫不是因司法腐败,民众备受贪赃枉法的官吏迫害,告状无门,走投无路所致。法国大革命中,人民为什么首先要去攻打巴士底狱?据史书记载,当时该狱囚犯只有7名;而同一时期,英国监狱中因负债而被囚禁的犯人有百人之多。但后者是经司法程序“合法”地囚禁的;而前者则是未经司法审讯,就将一名武士和一名外交家打入监牢,引起人民对践踏法治的暴政的愤怒。

  可见,司法机关是人民群众期盼能主持社会正义的最后凭借。如果人民群众从这里也不能讨还公道,就会对政府失去信心,对法治绝望,甚至对党能否或者是否能代表人民利益,产生困惑乃至失去信赖,进而对社会主义制度产生怀疑,而寻求从体制外去解决党和政府不能或不去解决的问题。这样,司法就不仅没有化解社会矛盾,反而是成为激化社会矛盾的不稳定因素。现在社会上反复出现的蒙冤群众不断上访,静坐请愿,仍然得不到解决,终至酿成群体性事件,不少就是司法腐败造成的后果。因此,司法改革必须首先加强党政干部对司法工作的人民性的认识,清除旧的国家主义的司法观,树立社会主义的人民的司法观,充分认识搞好司法是我们党能否真正代表最广大人民的利益的关键,是党和政府能否得到人民群众的拥护和信赖的基石。而所谓社会主义,其核心就是“以社会至上为主义”,亦即以社会主体———人民至上、公民与社会组织的权利至上。社会主义的司法,离不开社会主体、公民的积极参与。“人民法院”、“人民检察院”的称呼,不只是贴上一个阶级性的标签,也不只是意味着两院及其官员要为了人民、代表人民行使职权,而且还要求其行使司法权力时有公民和社会组织多种方式的参与。

  (三)司法独立不应排除社会团体和公民的依法参与

  司法权本质的人民性、社会性也决定了它不只是代表国家、为了人民而行使审判权、检察权,它不应是封闭性的国家权力;司法活动的人民性要求在检察和审判过程中公民的合法有序的直接参与。我国现行宪法第126条规定:法院、检察院独立行使审判权、检察权,“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这项规定虽然旨在保障司法机关独立行使权力,但这样列举式的规限,并不完善。譬如未排除地方党委和人大的越权干涉。近年来,有的地方人大进行所谓“个案监督”,就是越权的表现。地方党委包括政法委的干涉就更多了(当然这并不是说它们的干预都是违反公平正义的,但往往并不符合相互制约的法律原则和法律程序)。更有甚者,有的地方党委负责人事实上成为权贵资产者集团、贪腐集团的首领,在遭到公民和社会组织的抵制、检举时,就可以十分轻便地假借党领导一切的体制,调动公检法机关去镇压,使之成为向人民专政的工具,这正是权力体制缺乏分权和制衡的恶果。需要指出的是,笼统地绝对化地排除社会主体(公民、社会团体)对司法的干预,有悖人民参与的宪法原则。宪法第2条除在第2款中确认人大是人民行使国家权力的机关外,第3款又规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”这里讲的“人民”,就不限于作为整体的人民或人大代表,而是包括所有公民和社会组织。

  司法权和司法机关的人民性,体现在它是一种救济性权力和监督性权力,必须有人民群众的参与。司法不应当是排斥人民参与的封闭性的活动。

  司法事务既属于国家事务,又是社会事务,因为它是公民直接行使诉权、借以维权的机关;而且公民和法人是构成参与诉讼的成员(当事人、辩护人、代理人、证人乃至享有准司法权力者,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家检察官学院学报》2009年第6期

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