郭道晖:论多元化的社会利益集团对国家权力的影响

选择字号:   本文共阅读 1752 次 更新时间:2010-10-01 18:31:04

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  摘要:在当今市场经济和全球化的态势下,利益群体已日益多元化和复杂化.各种利益集团以其拥有的社会资源和社会权力同其他利益集团竞争,特别是对政府立法和决策施加强大的影响力,支配力.利益集团的社会权力同国家权力互动,是现代国家与社会新的权力结构重要特征.本文对当代西方发达国家的利益集团、中国的利益集团(一般社会组织、新型的社会阶层、特殊利益集团、权贵资产者集团以及黑社会组织)的地位与作用分别作了论述.

  关键词:利益集团;社会权力;权力互动

  中图分类号:DF21 文献标识码:h 文章编号:1008-4525(2008)02—137—09

  作者简介:郭道晖,广州大学人权研究中心教授,西南政法大学教授。

  

  党的十七大报告在论述“深入贯彻落实科学发展观”中,指出改革开放以来我国“社会活力显著增强,同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化,社会建设和管理面临诸多新课题”。报告在重申要加强政治、经济、文化建设的同时,一再强调要“更加注重社会建设,还特别在“加快推进改善民生为重点的社会建设”这一节中提出了一个新的概念和任“推进社会体制改革”。笔者认为,就“社会体制”这个概念的内涵而言,不应只就改善民生着眼,还应当涵盖更广些:包括社会多元群体(阶级阶层、各种利益群体公民与社会组织等等)的社会地位与权利、权力结构,社会物质与精神资源的占有与分配体制t社会权力与国家权力的互动关系t等等。这些需要分别有专题的讨论。本文仅就现今已然形成的我国多元化的利益群体、集团、阶层或阶级的状况及其地位作用,略加探讨,并同发达国家的情况略作比较。

  

  一、社会利益集团概说

  

  利益是人类社会一切活动的动因。马克思说:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[1]恩格斯也指出:“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”[2]。在早期西欧自由资本主义时代,按马克思的说法,土地贵族、资产阶级和无产阶级“这三大阶级的斗争和他们的利益冲突,是现代历史的动力”[3]。但在当今市场经济和全球化的态势下,利益群体已日益多元化和复杂化。

  人类从原始社会开始就自然地结成部落或氏族利益共同体,以向自然谋取生存的资源,并对抗强大的自然力和其他部族的侵害。后来产生的国家,也可以说是一个最大的利益集团。所以,广义地说,任何社会团体和组织都可以称为“利益集团”。各种社会组织也无不是利益的结合,只是有的追求经济利益,有的追求政治利益或精神利益,有的则是为了公共利益。

  在追求利益时,个人的能力通常是微弱有限的。而由个人构成的群体、集团,其凝聚的协作力,在维护个人利益上则可以起到任何个人所不能起的作用。此即系统论所谓“整体大于部分之和”。(《布莱克维尔政治学百科全书中对利益集团作如下界息“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织,他们自身并不图谋组织政府。..利益集团分为‘圈内’集团和‘圈外’集团,‘圈内’集团可以定期与政府磋商,并对政府政策的制定和实施发挥积极的作用;‘圈外’集团通常被视为非法,他们为在政治事务中获得立足之处而奋争。”[4]

  现代社会的利益集团,在西方民主国家早期是以“压力集团”(或称“院外集团”)形式出现,通过游说等手段,对议会和政府施加影响力、支配力。代表社会各种不同群体利益的压力集团之间的竞争,可以促使政府的公共政策趋于中性平衡,避免出现政策与立法上利益倾向性的偏差。当然,由于利益集团有强势与弱势的不同,使政府政策和决策往往向势力强大的利益集团倾斜,因而也难免有失公正。成熟的现代利益集团是在市场经济产生后逐步发展的。这是因为,市场经济的竞争加剧了社会利益的分化和多元化,它们之间的利益矛盾和竞争,促使有相同利益的人们结成一定的利益团体。而为了防止市场失灵,国家日益干预社会经济活动,市场主体的活动越来越多地受制于国家政策和政府行为。利益群体为了谋取生存和利益最大化,就必然要结成利益共同体,以其社会资源和社会权力去同其他利益集团竞争提升其对于政府立法和决策的影响力。而在现代民主政制较宽松的条件下,对政府行为施加影响的途径也逐渐增多,利益集团由此发展壮大起来。

  利益集团是一个有一定组织形式的群体,能使个别的、分散的利益诉求,集中表达为该利益群体的共同利益,有利于公众对政府决策过程的参与,也便于政府了解民情民意,并协调各种不同群体的利益关系。它们也都属于非政府组织。不同的是,合法的社会组织更具有社会公认或政府承认的政治参与资格和能力,譬如美国的院外集团可以合法地游说于议会走廊;非法的、具破坏性的利益集团则必须严加取缔。

  

  二,当代西方发达国家压力集团的社会权力

  

  欧美一些发达国家是各种社会集团或非政府组织林立的国家,也是社会权力强大的国家。[5]人们认为,加入一个压力集团比加入一个政党更能发挥影响。政府很少能忽略压力集团提出的建议,因为这些组织对社会问题调查详细,资金雄厚,其成员大都是受过高等教育的中产阶级,依靠宣传媒介或依靠向政府和议会游说,向其施加压力。

  西方利益集团或压力集团对国家机关特别是对立法的正面影响,可使立法机关及时了解各阶层人士的利益与要求。西方学者认为,利益集团的影响来自于这一事实:利益集团的成员是公民,而其政治制度是要反映公民选票的影响的。

  利益集团对立法的有益作用是:(1)比较有利于集中本集团所联系的社会阶层的共同利益,形成共同意志,以集团力量影响立法;(2)其提出的资讯具有广泛的社会来源,且有该方面的专业知识与经验,有助于立法机关作出决策;(3)利益集团大量立法案,可作为立法法定程序的有益补充。[6]利益集团影响立法的负面弊端是,可能因某一强大的利益集团代表狭隘的局部利益,导致国家权力及其立法偏袒,损害其他群体的利益。

  下面举例简略分析英美和日本压力集团的动作情况:

  (一)英国

  英国虽然是内阁垄断整个立法过程,但利益集团仍然有可能采取多种方式影响国会议员,如提供资讯,代拟修正草案、准备质询资料等。如英国商会及防止虐待动物皇家协会等利益团体都设机构来主持其事。(西方国家利益集团一般都在立法机关所在地派出常驻办事机构,被称为“第三院”或“院外集团”,而舆论部门则称为“第四部门”或“第四权力”。)英国商会与工会还经常聘请该选区的国会议员担任他们的执行主席或顾Ih3,如英国下议院议员JamesHudson在其任内(1950—1958)~长期担任全国禁酒联盟的秘书长,并支领薪水。利益集团通过这种利益的连结,来影响国会议员的决策活动。利益集团影响国会最直接的办法是支持某一候选人当选议员。如1974年当选的国会议员中,就有128位是由全国各种工会支持而当选的。此外,一些利益集团常用的方法是制造或改变舆论,或利用其掌握的传媒,或动员其成员以“授意通讯”方式(选民的电报、电话、信函)乃至广告雪片飞来,形成巨大的压力。[7]该国皇家鸟类保护协会常常聘请前政府官员和50名院外活动家进行游说,保证了该协会在1981年通过的保护野生生物和乡村环境法中享有很大的发言权。1977年儿童贫困问题行动小组也迫使卡拉汉政府实施了儿童补助计划。

  (二)美国

  美国的各种利益集团的种类和数目之多堪称世界之最,利益集团已成为美国政治的重要组成部分,影响到美国政治活动的各个方面:议会立法、政府决策、总统和国会议员的竞选、高级官员的任命等等。

  美国的利益集团大体可划分为以下几种:企业集团、劳工组织、农场主集团、各种专业组织、种族和民族组织、妇女组织、宗教组织、福利组织、公益组织等等。这些组织不同程度地同政治发生关系,而且有不同的利益倾向性,他们利用不同的方法谋求对政府施加影响,其中有三个主要利益集团,即企业利益集团、劳工组织和农场主集团。此外,还有一些特种社会利益集团,如美国全国步枪协会,是美国最有影响力的游说组织之一。它有400多万成员,每年的预算达1.8亿美元。过去l0年中,它一直支持共和党,游说全民拥有枪支。但56%以上的美国人则赞成严格控制枪支。特别是2007年美国弗吉尼亚州的理工大学发生美国历史上死伤最严重的枪击案后,枪支控制提到政治议程的首位,他们才不得不采取守势。[8]

  美国是一个典型的多元化社会:多人种、多外裔民族、多文化、多价值观、多权力中心、多生活方式、多学术派别,许多不同利益由不同组织所代表,权力不是集中于国家和政府,而是分散于各种社会集团之中。行政管理不完全是国家机构的职权,相当多地转到一些社会组织手里。美国有三个社会团体分管着高度分散的市场,即“不动产委员会全国联合会”、“百货零售商全国联合委员会”和“全美医疗协会”。而众多的利益团体的并存,是民主国家“多元化社会秩序”的特征。立法机关则成为反映利益集团需求的焦点。立法也就是对这些不同利益与需求加以协调。立法机关既受利益集团的压力,也依赖它们获得信息。两者是互动关系。

  美国利益集团既对国会议员提供帮助,如提供资讯;设计政治策略;帮助议员调查其他议员的投票立场与态度,并提供对付的策略;直到帮助议员竞选,提供竞选经费;等等。如果议员不依照利益集团的意愿投票,利益集团就可能给以报复性的制裁,如通过操纵选区舆论,离间议员与选民的关系在经费与舆论上公开支持议员的政敌阻挠其加入国会某常设委员会。特别是少数垄断资本家以其雄厚的金钱实力和强大的社会权力,向国会施加压力。如美国企业界圆桌会议就是由全国200家最大公司的董事长和总经理组成,他们经常以其会议的集体名义作出决定,直接向政府与议员施压。美国利益集团还可以借助各种通讯工具,通过报刊、电视、广播和互联网等宣传手段来影响舆论,组织抗议游行或进行静坐罢工等等。但多数情况下,还是利用公共机构的“正常渠道”来达到集团的目的。如对选举、立法程序、政府计划实施方法和法院等施加影响,也可以安排选民发出竭力主张其观点的大量信件和电报,或者组织一批批的选民到国会大厦依其意愿面陈其看法,也可能准备详备的意见书。[9]

  (三)日本

  据王新生的研究[10],在日本的利益集团中,财界的政治影响力是最大的。在1994年对247个全国性社会团体实施的舆论调查中,对政治过程影响力最大的20个团体中,“经团联”、“同友会”、“日经联”、“日商”分别排名第一、二、四、五位。财界四团体对政治过程施加影响的渠道主要是通过执政党以及政府的首脑。如“日经联”被称作财界的劳资对策本部,日本的劳资政策及劳资立法大多是在该组织的直接参与下制定的。

  至于日本工商业界,属于中间层次的行业团体,诸如日本钢铁联盟、石油联盟、纤维产业联盟、矿业、纺织、银行等全国协会、建筑造船、汽车、化学等工业会等,在有关经济政策领域具有较强的发言权,对政治过程施加影响的渠道主要是执政党的决策部门、国会中有关常设委员会以及有关政府省厅。中小企业团体属于基层组织,这些为数甚多的团体大多是根据政府的法令由上而下组建的,如1957年根据中小企业团体法》建立的中小企业团体中央会、1957年根据环境卫生法))建立的环境卫生同行组合联合会等,与行政机构有密切的联系。1994年上半年针对劳动省关于劳动者每周工作不得超过40小时的规定,中小企业组织游说当时的非自民党政府,成功达成在中小企业暂缓执行上述规定的协议。

  尽管日本的工会组织较多,单位工会团体的会员规模也较大,但工会的政治影响力并不强。1980年代以前,全国性的工会组织主要有四个,即日本劳动组合总评议会、全日本劳动总同盟、中立劳动组合联络会议和全国行业劳动组合联合。70年代以前主要通过在野党阻止不利于自己的利益要求的实现,70年代以后工会通过执政党实现自己利益要求的活动逐渐增加。如1982年组成的“全日本民间劳组协议会”仅1984年到1985年的一年间就同政府各省厅及执政、在野党的决策机构进行过近百次会谈,提出的利益要求涉及经济政策、产业政策、物价政策、税制改革、就业政策、养老金制度、医疗制度、土地及住宅制度等13个领域。

  在日本农民方面,根据1948年制定的农业协同组合法))建立的日本农业协同组合(简称“农协”)是日本最大的农业和农民团体,几乎所有的农户都被组织到“农协”中来。1985年成员达806.8万名,它拥有协助政府分配农业补助金、垄断农产品流通等特权,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:法治论丛(第23卷第2期)2008年3月

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