贾康:财政政策回顾与改革方向展望

选择字号:   本文共阅读 1448 次 更新时间:2010-10-01 18:06

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编者点评 本报告作为“中国发展高层论坛”2001年年会背景报告,详细地回顾了我国财政政策的发展历程,并展望了我国的财税政策及改革方向。

本报告首先概述了我国改革开放以来财政政策的基本情况与机制转变:从分权“突破口”到分税分级框架建立,财政体制变革中财政政策向“间接调控”转变;为处理好改革、发展、稳定关系而努力;转轨中政府财力体系的多元化;以开放促发展促改革,应对全球化趋势的财政政策与制度安排。重点分析了1998年以来的积极财政政策。其背景原因是:东南亚金融危机影响的巨大超出了一般人的意料;金融危机影响迭加到中国经济周期低谷阶段上,使经济增长明显趋缓,并出现通货紧缩迹象 ;20年市场化改革终于引致走出短缺的“过剩经济”局面 ;“国有经济战略性改组”带来了大量的“下岗分流”人员和失业压力;货币政策连续、密集运用,但政策效果不够明显。由于中国加入WTO的日子正在临近,本报告简要讨论了“入世”后的财税改革及其相关政策取向:入世带来的制度创新压力必然要求加快和深化财税改革;对关税将分步调减并改进结构与管理;进一步提高出口退税率,并扩大出口退税税种范围;统一内、外资企业所得税,按“国民待遇”原则减少内资、外资的税收优惠;增值税需要转型;税费制度的配套改革势必加快;入世还将推动其他税种的改革和税收征管的加强。最后,本报告对财税政策及改革方向进行了展望:2001年积极财政政策继续实行,但力度上还有相机抉择的问题;税费改革和预算管理改革方兴未艾。

一、改革开放以来财政政策的基本情况与机制转变概述

(一)从分权“突破口”到分税分级框架建立:财政体制变革中财政政策向“间接调控”转变

中国渐进改革的初期,与农村改革、建立深圳等经济特区一道,财政是在传统体制上打入楔子的“突破口”之一,从1980年起改变以往“总额分成、一年一定”的集权型财政体制,改行“划分收支、分级包干”的分权型财政体制。这一阶段的种种安排,都是为正面启动城市改革和宏观、微观配套改革准备条件。财权向地方下放之后,在企业层次上先后进行了企业基金制和企业利润留成制的改革试验,又前进到一、二步利改税,试图在对外开放、发展多种所有制经济、培育市场的大背景下,通过放权让利和规范政府与企业的分配关系,达到搞活企业、解放生产力的改革目的。

1985年,以利改税为基础,财政“分灶吃饭”体制的具体形式改为“划分税种、核定收支、分级包干”,1988年后,又调整为“多种形式的财政包干”。分权过程取得了明显成效,又很快暴露出一系列矛盾和问题,地区割据、财力分散和运作失范,企业难以真正搞活,政府间财力分配也难以真正规范和稳定。经过反复的问题剖析、理论研讨、国际经验借鉴和试点经验总结,中国财政体制改革的基本思路以及财政改革与整体改革配套的轴心逐步得到明确,即认识到应建立以分税制为基础的分级财政,从政府财力收支的制度框架上,改变凭借行政隶属关系压抑和损害经济运行效率的“条块分割”,从而适应市场经济的内在要求,二位一体地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系,使宏观经济管理由传统的直接控制,转为政府运用政策工具、通过市场中介间接调控的新经济运行机制。

1994年,中国推出财政、税收的配套改革,初步建立了以分税制为基础的分级财政体制框架,成为由“行政性分权”(分灶吃饭)向“经济性分权”(分税分级)的一个里程碑式的转折点。在新体制下,中央、地方划开事权,各自掌握不同税种,同时也保留若干比例明晰、规范划分的共享税,以自己的收入安排支出,形成各级独立的预算(同时也发展力求规范的政府间转移支付),企业则在税法面前一律平等,不分大小,不论行政级别,不再考虑行政隶属关系,依法既交国税,又交地方税,走向明晰产权和公平竞争的道路。

这种分税分级的新财政体制,内在地要求财政政策的设计和运用以经济杠杆(经济参数形式)为主,成为中国财政政策在体制模式和经济增长模式“两个转变”进程中,向市场经济条件下间接调控境界靠拢、提高政策效力的制度依托。

(二)为处理好改革、发展、稳定关系而努力:连年赤字的发生与财政困境

中国“两个转变”启动时的“历史欠账”堆积如山,为了达到以改革促进发展和长期稳定、以稳定保证改革开放与发展基本环境的目的,把握住经济发展这个“硬道理”贯彻现代化基本路线,所需要解决的矛盾、问题又层出不穷,千头万绪,政府体系所需要的财力规模极为巨大,远远超出常规。因此,历史积累因素和现实压力因素的综合和维护改革、发展、稳定大局的迫切要求,便马上形成了极度的财力紧张和明显的财政困境,赤字连年发生,持续至今;财政收入占GDP的比重也在分权过程中逐年下降,由1979年的28.4%降为1995年的10.7%,以后才有小幅回升。

(三)转轨中政府财力体系的多元化:预算外收支的膨胀与治理

经济转轨中分权改革的实施,以及政府资金面临的多方面巨大需求压力,使“预算外”、“制度外”资金迅速增长,在一些阶段甚至急剧膨胀。中国的“预算外资金”早在50年代初就为调动地方、国营企业“积极性”而设立,但一向规模不大,到80年代之后,以远高于预算资金的速度迅猛扩张,1992年时,已相当于预算资金规模的110.7%。到1993年,改变其管理范围与统计口径规定,将企业专项基金和税后留利从“预算外资金”中排除出去之后,由地方财政和政府主管部门掌握的预算外资金年度收入仍相当于预算内收入的1/3以上,1996年又跃升为52.56%。1997年再度调整预算外资金口径,不再包括纳入预算内列收列支的若干项政府基金收费收入,其总规模仍在预算内资金规模的1/3左右。在预算外资金旁边,还有更不透明的第三块资金即所谓“制度外资金”或“预算外的预算外”,其总规模没有准确统计数字,内容也十分复杂,既包括社会保障的一些基金、政府集资收入、乡镇政府自筹资金,也包括权力部门、单位的“小金库”、“创收”收入和私自从制度内转出的资金。据一些专家估测,高峰时这块资金也与预算外资金规模不相上下。1996年以后,以分税分级体制为依托,上下结合地对于已呈明显弊病的制度外、预算外资金的混乱与失控进行了清理整顿,通过一系列措施加强管理,总的趋势是先把三块财力规范、归并为预算内、外两块,再逐步将预算外资金也纳入预算内管理,最终达到预算对政府财力的完整覆盖。

(四)以开放促发展促改革:应对全球化趋势的财政政策与制度安排

在开放的推动下,中国近二十余年间最早实行的税制改革,是从涉外税制方面起步的。1980年9月,全国人大公布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》。前者适应了对外开放后中外合资企业不断出现对税制建设的要求;后者则实际上覆盖了对外开放后数量日增的外国在华工作人员的个人所得课税。1981年,又公布了《中华人民共和国外国企业所得税法》,同时明确规定涉外企业继续沿用修订后的工商统一税,并照章缴纳车船使用牌照税和城市房地产税。至此,我国的涉外税制初步建立起来。此后,全国人大常务委员会陆续对以上税法作了适当修改,进一步放宽了优惠政策,以利于我国吸引外资,引进技术,扩大对外经济交往。

1991年,七届人大四次会议通过并公布了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》,将中外合资经营企业所得税和外国企业所得税两种税合并为外商投资企业和外国企业所得税一种税,以更好地尊重国际税收惯例,适应市场化程度提高后经济生活的现实要求,服务于对外开放。

从1981年1月起,为更好地贯彻对外开放政策,推动中国对外经济贸易、科学技术和文化合作的发展,利用外资,引进先进技术,中国与日本就签订全面性避免对所得双重征税和防止偷漏税协定,进行了4轮会谈,1983年9月6日,两国政府在北京正式签署协定。1984年6月26日,两国政府代表在东京交换了关于已各自履行协定生效法律程序的换文,协定正式生效,1985年1月1日开始正式执行。这是中国对外缔结的第一个政府间全面避免双重征税的协定。在这期间我国还陆续与其他国家进行了协定的谈判。到1991年,中国已先后同日本、美国、英国、法国、德国、加拿大等32个国家正式签署了避免双重征税协定。其后至今,进入谈判过程和签署协定的国家数目还在增加。

二、1998年以来的积极财政政策

(一) 政策启动的背景

由于80年代以来的财政困难和多种制约因素,近20年间中国财政政策总体而言是“低调”的,主要表现是财力安排捉襟见肘,职能范围收缩,维持“吃饭财政”在许多情况下都成为问题,就更谈不上十分积极的调控举措。但1998年一季度过后,这种情况发生很大改变,上年爆发的东南亚金融危机对我国的影响已相当明朗,并与一系列国内问题迭加在一起,迫切需要以宏观政策措施扩大内需,实施反周期操作,于是决策上果断地启动了扩张性的积极财政政策,使财政政策成为各方关注的重点。

启动积极财政政策的背景因素,归结起来主要有如下五个方面:

1.东南亚金融危机影响的巨大超出了一般人的意料

以1997年7月2日泰国宣布放弃联系汇率制为标志而爆发的东南亚金融危机,引出一浪又一浪的冲击波,到1998年,已席卷了几乎整个亚洲,并扩展到俄罗斯,波及拉美,进而使欧洲和美国也受到影响,其对于亚洲和世界经济影响之巨,大大超出早些时候一般人的估计。中国经济在此次危机中被评价为在亚洲表现最好,受影响最小。但到1998年,外贸的增长幅度也明显放缓,并于5月出现负增长,客观上这成为使各方对严峻形势形成共识的响亮警钟。

2.金融危机影响迭加到中国经济周期低谷阶段上,使经济增长明显趋缓,并出现通货紧缩迹象

中国经济增长率(以GDP增长率衡量)从1993年的13.5%回落到1997年8.8%的水平,平均每年下降约1个百分点,这时被认为还处于比较适宜的区间,但惯性下滑并未停止。1998年上半年经济增长率仅为7%,与全年8%的增长目标形成明显差距。同时,物价水平持续负增长,1-7月累计居民消费价格比上年同期下降0.4%,商品零售价格下降2.2%,被不少分析者认为是通货紧缩的表现。

3.20年市场化改革终于引致走出短缺的“过剩经济”局面

中国国民经济在改革前一向以供给不足的短缺经济为主要特征。这种局面,在改革以来市场化资源配置机制渐进形成、生产力获得极大解放的过程中逐步改观。在几个经济周期的低谷阶段上,先后出现过1983年的“局部买方市场”,1990年的“市场疲软”,终于在1997-1998年走到了较全面的所谓“买方市场”或“过剩经济”,市场上供不应求的商品种类已寥寥无几,供大于求或供求平衡的占绝大多数(当然,不应忘记普通民用住宅和公交服务等供给,仍是严重紧缺的,却往往未在有关部门的统计中表现)。企业产成品库存总量不断增加,1998年中已达4万亿元,约相当于GNP的40%以上。

4.“国有经济战略性改组”带来了大量的“下岗分流”人员和失业压力

近20年的改革经过一系列的前哨战和外围战,走到了国有经济战略性改组的攻坚战阶段。在“软着陆”后需求不旺的宏观环境下,为了对企业维持必要的优胜劣汰改组压力,总体上已不再沿用过去的种种优惠与关照手段挽救效益不佳的企业,而是积极促进企业的兼并重组乃至破产;加上前述内、外部增长减速因素的迭加,使微观层次困境加剧,于是出现了大量的下岗分流人员,一年约1000余万人,失业压力增大。缓解失业压力成为决策上和社会各方所关注的大问题。

5.货币政策连续、密集运用,但政策效果不够明显

针对我国经济“软着陆”过程中的情况,货币政策方面采取了一系列放松银根、刺激需求的政策,1996年5月之后的两年多时间里,中央银行先后多次降低存、贷款利率,并在1998年初取消国有商业银行的贷款限额控制(改行资产负债比例管理和风险管理),降低准备金率,颁布积极实行贷款支持的指导意见,等等,以求扩大企业贷款需求,刺激投资。货币政策如此连续、密集的运用,可以说是“竭尽全力”的,然而,迟迟没有产生足够明显的政策效果,其操作余地已经相对狭小。

上述几方面的情况综合在一起,使决策层于1998年为力求实现8%的增长目标而采取增加投资、扩大内需方针,并且把增加投资的重点掌握为基础设施建设(以求避免形成生产项目上的重复建设,优化结构和增强发展后劲)。为有力地贯彻这一思路,启动财政政策便是必然的选择。因为走向市场经济“间接调控为主”的宏观调控体制,财政政策是货币政策之外唯一可以仰仗的“主力型”工具和手段。

(二)积极财政政策的要点

启动财政政策时,有关部门加紧研究了对原预算安排作出调整的方案,这一方案在1998年8月的全国人民代表大会常委会上提请审议并获得批准。预算调整方案的重点内容是:

1.增发1000亿元长期国债,所筹资金用作国家预算内的基础设施建设专项投资。这1000亿元国债只对国有商业银行发行(中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行四家分别认购500亿元、200亿元、1000亿元和200亿元),还债期限为10年,年利率5.5%。1000亿元的举债一分为二,中央、地方各500亿元,相应使1998年中央预算支出扩大500亿元,中央财政赤字由年初预算的460亿元扩大到960亿元。

2.将年初预算中原用于基础设施建设的180亿元调整为经常性项目支出,用于增加科技教育投入、国有企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的按时足额发放和增加抢险救灾支出(当时我国长江流域和嫩江、松花江流域遭遇50-100年一遇的特大洪水已成定局)。

对财政预算作如此大动作的年中调整在新中国成立以来的几十年间是极罕见的,但符合《预算法》第五十四条的规定,属于宏观调控中灵活的相机决策,反映了我国宏观调控水平的提高。

国务院对增发国债所筹集的1000亿元资金的使用作了认真研究。项目安排的重点是:第一,增加农田水利和生态环境建设投资。结合防汛抗洪,抓好大江大河干流堤防的除险加固,中小河流治理,水毁工程修复,以及长江、黄河中上游天然林资源保护、植树造林等。第二,继续加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设。铁路主要安排京九南段复线建设等;公路按照“五纵七横”的规划,重点加快“三纵两横两个重要路段”的建设进度;电信建设主要发展数字通信和移动通信网络。第三,扩大城市环保和城市基础设施建设规模。重点用于大中城市污水和垃圾处理,供水、供暖、供气、城市道路和绿化等。第四,建设250亿公斤仓容的国家储备粮库,全年国家直属储备粮库建设投资达到年初计划的17.5倍,超过建国以来的投资总额。这些粮库主要由地方政府按统一标准包干建设,地方无偿提供建设用地,免除相关的税费,并由国家粮食储备局选派工程监视,保证工程质量。第五,实施农村电网改造和建设工程,同时抓紧进行城市电网改造。第六,扩大经济适用住宅建设规模。此外,运用新增国债所筹资金,还将增加公检法设施建设投入。

启动积极财政政策的1998年,还向国有独资商业银行发行了2700亿元特别国债(期限为30年),实际上是将银行对存款人的债务转为财政对银行(间接对存款人)的债务,财政又把这笔资金如数打入四家国有独资银行的资本金帐户,从而使我国国有商业银行的资本充足率和抗风险能力大为提高。

1999年,根据当年第二季度表现出来的固定资产投资增幅回落、出口下降、消费需求持续不振的情况,决策层决定对积极财政政策的实施力度和具体措施作出进一步调整,主要内容可归纳为三个大的方面:

1.在年初原定500亿元长期国债发行规模的基础上,报请全国人大常委会审议批准,增加发行600亿元长期国债,仍中央、地方各一半,相应扩大中央财政赤字300亿元,以保持投资需求的较快增长。新增国债资金主要用于在建的基础设施、一些重点行业的技术改造、重大项目装备国产化和高新技术产业化、环保与生态建设以及科教基础设施等方面。对大型骨干国有企业的技术改造项目,实施了贴息办法。

2.调整收入分配政策,提高城乡居民收入,以刺激消费需求。重点是增加中低收入者的收入,包括适当提高社会保障“三条线”(国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险金、城镇居民最低生活费)的收入水平,提高机关事业单位职工收入,同时,适当提高离退休人员的待遇,千方百计解决国有企业养老金拖欠问题。当年财政在这方面增加支出约540亿元,全国直接受益面达8400多万人。另外,采取措施切实减轻农民负担,多渠道增加农民收入。

3.调整部分税收政策,支持外贸出口。根据国际经济贸易环境变化对我国外贸出口的影响情况,为鼓励出口,进一步提高了一些在国际市场上具有竞争潜力和产业关联度较高的产品的出口退税率。这方面的主要内容有:

(1)在1999年年初和7月1日先后两次提高出口商品退税率,使出口商品的综合退税率达到了15%以上,国家税务总局3次共下达出口退税计划指标636亿元,并加快出口退税进度,全年出口退税622亿元,比上年增长42.4%,有效地促进了出口的增加。

(2)针对投资需求不足问题,贯彻实施下半年减半征收固定资产投资方向调节税的政策。

(3)从8月1日起对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税给予了一定减免,以求激发房地产业对经济增长的推动力、盘活因大量空置房屋所造成的沉淀资金。

(4)就增值税、营业税、进出口税收、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税及科研机构转制等有关税收政策作了明确规定,促进了技术创新和高新技术的发展。

(5)对涉外税收政策作了适当调整,以鼓励外商投资。

(6)从11月1日起对居民储蓄存款利息所得恢复征收个人所得税,对促进储蓄有效地转化为投资、刺激居民即期消费、拉动消费需求起到了积极作用。

2000年,在上半年国民经济出现好转表现后,为了巩固这种重大转机,并预计到其后会有一些不确定因素,决定进一步加大积极财政政策的力度,在年初决定的1000亿元长期国债发行规模的基础上,下半年又实行预算调整方案,经全国人大批准,财政部增发500亿元长期国债。这500亿元国债将基本用于加快在建国债项目建设,以促使这批项目早日竣工,发挥效益。新增国债重点向五个方面投入:

1.水利和生态项目建设。包括水利基础设施建设,移民建镇,退耕还林还草,天然林和草场保护工程,京津周围沙源治理启动工程;

2.教育设施建设。包括高等学校扩招增加学生校舍等基础设施建设,中西部高校建设补助;

3.交通等基础设施项目建设。包括公路干线、中西部地区贫困县道路建设、铁路建设,新增100亿公斤粮库建设以及中西部地区旅游设施建设;

4.企业技术改造、高新技术产业化,城市轨道交通、环保等设施国产化,国防军工企业技术改造以及生物芯片、同步辐射等重大科技项目;

5.城市环保项目建设。

2001年业已明确,积极财政政策还将继续实行。

(三)积极财政政策的成效

据有关部门测算,积极财政政策对于中国经济持续增长发挥了明显的促进作用,对于GDP增幅的贡献率,1998年为1.5个百分点,1999年为2个百分点,2000年也在1.5-2个百分点的区间。

三年间,长期建设国债共发行3600亿元,共安排国债项目6620个,在银行贷款和地方、企业自筹资金配合下,总投资规模24000亿元。到2000年底,累计完成投资15100亿元,占项目总投资的63%。

国债投资成果显著,突出表现在以下几个方面:

1.有效地扩大了投资需求,促进了经济发展 1998年以来累计发行的3600亿元长期建设国债直接带动地方、部门、企业投入项目配套资金和银行安排贷款约7500亿元,对促进经济增长发挥了重大作用。

2.建成了一批重大基础设施项目,办成了一些多年想办而未办成的大事

--在国债资金支持下,对大江大河大湖进行了大规模的堤防工程建设和水毁工程修复。3年来,全国共完成堤防加固16369公里,完成江河控制性枢纽工程25个,病险水库除险加固工程75项,在蓄滞洪区共完成安全区建设22个。还发展节水灌溉面积6500万亩,支持了在长江沿岸实施平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程。

--加快改善了交通运输条件。1998年以来是我国公路、铁路、民航建设发展最快的历史时期。公路建设方面,共新增通车里程约 17.4万公里,其中新增高速公路10230公里,使我国公路总里程达到140万公里,高速公路达到1.5万公里。铁路建设方面,到2000年底,建成投产16个项目,新线长度2070公里,复线里程586公里。对于西部开发具有重要意义的南疆铁路投产使用,京九南段复线2000年底开通,株六复线工程预计到年底可部分投产使用。机场改造与建设方面,到2000年底,有南昌、长沙、迪庆、银川、兰州、乌鲁木齐、包头、重庆、阿勒泰、库车、西宁等24个机场建成投产。水路运输建设方面,西江航运二期工程、京杭运河济宁至台儿庄和湘江航运二期工程已建成投入运营,长江口航道治理一期工程于2000年7月试通航,广州港出海航道一期整治工程于2000年12月试通航。

--改善了粮食仓储设施状况。到2000年底,第一批500亿斤仓容中央直属储备粮库基本建成。2000年开始建设的第二批200亿斤仓容粮库,大部分项目已完成仓房主体工程。这将极大地缓解粮食仓容长期紧张的矛盾,明显提高国家对粮食市场的调控能力,保障中央粮改政策的顺利实施。

3.加快了企业技术进步,促进了产业升级

利用国债资金实施了一大批技术改造、高科技产业化、装备国产化项目,有力地配合了国有企业改革工作。通过对880个民品技术改造项目贴息,调动了企业进行技术改造的积极性,增强了银行对重点技术改造项目支持的信心和贷款力度,启动了一批对结构调整有重大影响的项目,安排了一批可大量替代进口、扩大出口的项目,也有力地配合了国有企业改革工作。85%以上的国债技术改造项目已很快开工建设,部分项目已竣工投产,大部分项目将在2001年底前建成。重点支持的高科技产业化项目,新材料专项、信息网络专项和一批高技术产业化示范工程均已取得较大进展。到2000年底,建成投产高科技产业化项目68项。已研制出高清晰度电视试播系统和接收机,并在国庆50周年庆典上试播成功。稀土材料高技术产品出口的比例将由目前的38%提高到70%以上。

4.促进了地区生产力布局调整和优化,推动西部大开发迈出实质性步伐

在安排国债投资时,注重向中西部地区倾斜,2000年以来,中西部地区投资增长速度明显高于东部地区。1-11月,中部和西部地区基本建设投资分别增长14.6%和18.5%,比东部高8.9和12.8个百分点。

5.加强了环境保护和生态建设,促进了可持续发展

2000年底,建成“三河三湖”流域水污染治理项目44个,形成日污水处理能力330万吨。生态建设步伐加快,水土流失综合治理取得进展。天然林资源保护工程累计完成人工造林85.9万公顷、森林抚育226万公顷、封山育林350万公顷、飞播及人工促进天然林更新48万公顷,近6000万公顷的天然林资源和工程区内的生物多样性得到了保护和恢复。全国重点防护林工程完成人工造林124万公顷、封山育林119万公顷、飞播8万公顷。

6.改善了人民生产生活条件,促进了社会事业发展

--在国债投资的带动下,极大地调动了各地城市基础设施建设的积极性,到2000年底,竣工投产城市基础设施建设项目556个。这些项目的建成,将新增城市日供水能力1886万吨,日污水处理能力824万吨,日垃圾处理能力31317吨,日燃气供气能力708万立方米,供排水及煤气管网1585公里,新增城市道路长度1308公里,桥梁21座,供热面积8694万平方米。

--改善了农民生产生活用电条件。到2000年底,农网建设与改造竣工的县(区、市)累计1000个左右。农村电价明显降低,农民用户的生活电价平均每千瓦时降低0.1到0.3元。农村用电量显著增加,1999年农村用电量增长9.47%,明显高于全社会6.54%的水平。

当然,积极财政政策的贯彻执行中,也表现出一些问题。如国债资金管理、项目的可行性论证和施工质量保证等方面都有改进的余地和需要,特别是运行层面经济总供需状态的调节,怎样与中长期解决深层矛盾制约的体制创新、结构调整更紧密地结合起来,应当更进一步总结经验和提高水准。

三、加入WTO后中国财税可能受到的影响和税制改革问题

中国加入WTO的日子正在临近,“入世”后的财税改革及其相关政策取向为各方所关注,在此试作简要讨论。

(一)入世带来的制度创新压力必然要求加快和深化财税改革

入世,是改革开放的中国和日益“全球化”的国际社会的共同选择,大势所趋。中国面前的机遇与挑战并存。应看到,入世将是中国经济管理体制模式和经济增长模式“两个转变”的一种催化剂,必然产生国外制度规范、竞争机制、科技水平、市场辐射等方面带来的冲击,增加中国调整经济机制与经济结构、提高科技含量的压力,短期看虽有痛苦,长期看却将是良性的效应,逼着我们上下一心,转换机制,加快市场化和现代化,推进制度创新和科技创新,靠创新调动潜力,焕发活力--竞争力是竞争出来的,社会主义市场经济是要在全球化的大市场环境中发展确立的。

(二)对关税将分步调减并改进结构与管理

在90年代,中国名义关税税率的算术平均水平,已由1991年初的42.5%,逐步下降为1994年的35.9%,1996年的23%,1997年的17%和2000年的15%。当中国成为WTO正式成员后,还将依照WTO的要求和自己的承诺,将关税进一步降低。根据协议,将继续有若干年的过渡期,分步实施,至2005年要把关税平均税率降为10%。在这一过程中,中国将合理调整关税税率结构,体现比较优势原则来掌握对国内产业的适当保护;将继续严厉打击走私和大力清理、整顿、削减关税优惠减免措施,提高实际征收率(现仍大大低于名义税率);也将加快建立反倾销税、反补贴税制度。需要指出,我国进口产品中近半数是加工贸易的来料,对这些来料,现行规定是免征关税和进口环节流转税,允许在不提供确切担保情况下,分散到各地自由进行加工,属于世界上最宽松的开放型全优惠征管办法,漏洞与弊病很大,今后可能的改进方向,是借鉴国际上的通行做法,把加工贸易纳入保税区、出口加工区或指定的保税工厂实行保税管理。其他不进入这些地点的进口原材料,一律照章征收关税与进口环节流转税,或缴纳一定数额保证金,在加工成品出口时,退还所征税款或保证金。

(三)进一步提高出口退税率,并扩大出口退税税种范围

中国出口产品的退税率经过近年的调整,已达平均15%的水平,但仍低于一般产品17%的法定税率,留有一定的出口税负。另因现在采用的是生产型增值税,产品生产中使用、消耗的固定资产的进项税额不得抵扣,劳务则缴纳营业税,除交通运输业外,一般也不得抵扣增值税,所以实际退税额是低于已征税额的,依据WTO规则和国际惯例许可的全额退税原则,今后有必要进一步提高出口退税率,直至实行全额彻底退税,以加强中国出口产品在国际市场中的竞争力。

(四)按“国民待遇”原则,统一内、外资企业所得税

在企业所得税方面,目前内资、外资企业适用不同的法规,外资企业所得到的优惠明显高于内资企业,这主要反映在过去阶段上旨在吸引外资的政策倾斜,有其积极作用。但从发展趋势看,WTO的“国民待遇”原则和市场经济发展所需的公平竞争环境,都必然要求在今后适当时候实行两套企业所得税制的并轨统一(包括统一税前扣除规定和资产税务处理规定)。当然,为照顾外商实际利益和平稳过渡,不排除分步并轨或一般时间内保留一定优惠待遇的实施方式。

(五)增值税需要转型

中国1994年财税改革后,增值税在生产、流通领域得到比较普遍的推行,已成为税收总收入中占据最大比重(50%左右)的税种。目前的一大问题是生产型的增值税不允许企业固定资产所含的进项税款得到抵扣,不利于鼓励投资和鼓励资本密集型、技术密集型的高新技术企业发展,因此有必要借鉴大多数市场经济国家的经验,考虑生产型增值税向避免投资重复征税的消费型转变。由于受到财政状况的制约,中国增值税的转型很可能无法采取“一揽子”方式,而是仍然采取渐进方式,先在部分行业或部分项目实行,再逐步扩展到全部。加入WTO,可能会形成这种转型的更迫切的要求和更强大的现实推动力量。

(六)税费制度的配套改革势必加快

中国转轨过程中出现的一个具有突出特点的问题,是政府各部门和权力环节的税外收费过多过滥,造成政府行为扭曲,企业、农民负担沉重。乱收费的现状,也造成了对外资企业的不利影响,是外商设想、考虑来华投资时对投资环境的顾虑之一。近年政府有关部门已抓紧进行了清理整顿收费项目、取消不合理收费的工作,并研究准备了以道路、车辆收费改征税为突破口的“费改税”方案,将择机推出,农村税费改革正在实施,规费、使用者付费的制度建设和政府部门预算外资金进一步的加强管理,也将配套推出。加入WTO,会使税费制度改革的要求更为迫切,从而加快这方面配套改革的步伐。

(七)入世还将推动其他税种的改革和税收征管的加强

入世还将在其他税种的改革、完善方面提出新的要求,市场经济的国际惯例和普遍经验有望进一步得到重视和引为借鉴。现在可以预期,今后社会保障税的设计与开征将会提上决策的议事日程;财产税类的健全与发展(包括准备开征遗产税、赠与税等)将更受重视;个人所得税由分类征收转为综合征收的转变条件也要积极地逐步创造(如金融实名制,金融机构信息处理联网);地方税税种的丰富和必要税权的下放,在深化改革中也将会循序渐进。

此外,依法治税原则的实化和税收征管的加强将会不断取得进展,因为这些都是市场经济下健全的投资环境的必要组成因素,是与WTO并行和呼应的国际惯例与潮流。

四、财税政策及改革方向的展望

(一)积极财政政策的相机抉择

2001年积极财政政策继续实行,但力度上还有相机抉择的问题。2000年经济形势的好转,既有近三年反周期调节中经济内生方面的积累因素,也有国内国际某些外生方面的阶段性影响因素,好转的基础尚不牢固。有几个突出的方面值得特别关注和作进一步的观察:

第一,民间投资的跟进状态如何。积极财政政策的代表性事项是扩大国家举债规模,运用筹得的资金安排政府投资,从而在扩大内需的同时,改变市场预期,拉动民间的投资和消费趋于活跃,使整个国民经济回暖转旺。民间投资是否真的跟进了,是关于积极财政政策效应是否发挥到位的一个重要判断。2000年上半年,国有企业、单位的固定资产投资的增幅接近12%,民间投资的增幅则在6%左右,后者虽然比前两年的情况有所好转,但还明显低于国有部门投资增幅。全年的情况如何,统计数据要待2001年一季度得出。只要不能认定民间的投资充分跟进了,积极财政政策就不宜改变,以防止功亏一篑,前功尽弃。

第二,世界经济的变化趋势如何。2000年世界经济运行情况较好,大部分时间中,最具影响力的头号强国美国的状态尤佳,欧洲、亚洲和周边国家的情况总体也不错,因而我国的外贸增长相当强劲,全年进出口总额增幅甚高(达30%以上)。但接近四季度时,美国经济已露疲态,人们甚至开始议论其如何避免“硬着陆”的问题,而2001年,另一关联密切国家--日本的经济恐难见大的起色,某些亚洲国家的状态甚至可能恶化,一些经济学家已经提醒“防止又一次的金融危机”。总体而言,我国2001年外贸所面临的国际环境很可能明显劣于2000年,这样,外需减弱,扩大内需的任务便相应加重,从这个角度看,积极财政政策也有必要继续实行。

第三,深层结构调整、体制与机制转换的进展如何。积极财政政策的实施,直接表现为在经济运行状态层次上的政府支出扩张,而要解决好中长期经济发展的活力和动力问题,仅靠这种扩张是不行的,必须利用这种扩张所带来的一定时间内的“喘息之机”(操作余地),努力化解深层的结构制约和体制制约,推进结构调整、制度创新、机制转变,深化政府、企业、市场诸方面的改革,从而为经济今后的中长期发展提供支撑。1998年以来,在推行积极财政政策的同时,调整结构、深化改革的工作有所进展,但客观地说,还有不少方面不能令人满意,结构、体制问题常常十分明显地表现为增长的障碍(试观粮食结构、钢材结构等的现状和“建个商品交易市场要盖112个行政图章”的事例)。因此,从操作层面看,在经济形势好转、但基础并不稳固的情况下,继续实行一段积极财政政策,同时充分利用操作空间大力推进结构的调整和体制的改革,是一种追求长期发展的较合理的配套。

(二)税费改革和预算管理改革方兴未艾 1998年以来,在施行反周期经济调节的同时,决策层和实际工作部门对如下一点也逐渐形成了明确的认识,即要把运行层次调节与深层的、中长期的制度创新、机制转换结合起来。几年间,在财税制度创新方面的努力,突出地表现在经过酝酿、筹划、试点而渐具轮廓、方兴未艾的税费改革和预算管理改革方面。

1994年的分税分级财政体制,使各级地方政府消除了对中央“平调”本地财力的担心,改变了以往“藏富于民”、“藏富于企业”的行为模式,开始关心弄清本地财力的全貌和对本地预算内、外政府资金实行统筹协调管理运用。各地纷纷成立收费局监督、管理部门行政性收费,实行预算外资金专户存储和“收支两条线”管理。在此形势下,1996年国务院29号文件进一步形成了全国性的清理整顿预算外资金并加强管理的指导规范;1998年之后,国务院更明确提出了“费改税”和税费改革配套的思路。税费改革的基本目的,是适应社会主义市场经济新体制的要求,促进政府行为的法治化、规范化,减轻企业、农民负担,创造公平竞争环境和建立有利于廉政的理财制度。近两年在清理中取消了近千项不合法、不合理的基金、收费,并加紧研究税费改革实施方案,原准备以道路、车辆的收费改收税为突破口,逐步推开,后因多方面原因,燃油税、车辆购置税的出台还需等待时机,但于2000年实行了农村税费改革试点(安徽全省和其他省选择部分县)。可以预期,2001年以后税费改革将出现新的重大进展,总体的走向将是形成政府税收、规费、公共设施和服务的使用者付费、经过规范的公共选择程序的集资、以及企业化单位经营性收费的各行其道、分流归位,从而大大提高政府税费征收和政府行为的规范化与合理化。

1998年以后,国务院、财政部领导明确提出尽快建立公共财政框架的要求。在此导向下,一系列预算管理改革的举措在一些地方和部门试点、推广,并逐渐在指导上形成了今后若干年推行此项改革的通盘考虑。这方面的要点包括:

--继续深化以推行招投标为主的集中采购为代表事项的政府采购制度改革,《政府采购法》立法工作正在加紧进行;

--加快研讨试点和设计国库集中收付制度,2001年将在几个中央部门和部分省率先实施,2003年将全面推行;

--继2000年中央级在科技、教育、农业、社保四个部门试编部门预算之后,2001年要求将部门预算编报范围扩大到国务院所属的29个部门;

--2001年在国家计委等10个部门将开始试行定员定额和项目预算;

--酝酿现行预算科目的调整;

--对财政部门内部机构设置作进一步调整,负责预算编制、执行、监督的部门分开,各司其职,强化制衡,并适应部门预算等改革举措的推行;

--健全预算编制程序,逐步消除每年年初一段时间的“法律空当”,强化人大预算工作委员会的作用以及公众参与的作用;

--加强预算执行中的规范化和责任制,淡化决算而强化预算。

上述一系列预算管理改革的内容,体现了市场经济对公共财政型理财制度与机制的要求。可以预期,这些改革将进一步促进依法治国、规范政府行为,明显提高政府资金使用效率与管理效率,并有利于依靠制度建设防治腐败,加快政府理财的民主化并带动社会生活的民主化和相关方面的配套改革,从而更好地为财政政策作用的充分发挥提供体制的和管理的依托,促进经济的持续稳定发展。

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