郭道晖:政协——社会权力与准国家权力混合主体

选择字号:   本文共阅读 1371 次 更新时间:2010-09-29 16:55:03

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郭道晖 (进入专栏)  

  

  如果让全国政协作为违宪审查机构,按现今政协成员的构成质量和它在国家权力上的超脱地位,以及它应当和可能拥有的政治权威,是足以担当此任的。当然,实现这一步已使政协带有“上议院”的职能,如何具体规范,有待细加推敲。目前恐难实现;至少可以考虑政协有建议人大进行违宪审查的提案权,这不失为一个改革的切入点。

  根据《中华人民共和国宪法》和《中国人民政治协商会议章程》,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治民主生活的重要形式。

  中国各民主党派在中国新民主主义革命中是中国共产党的盟友,为新中国的建立立下重大功勋;自建国前夕人民政协成立以来,为建立和巩固新生的人民政权、推动改革开放和社会主义现代化建设,作出了一些贡献。

  但是,他们在新中国建立后的历史命运,却经历了艰难曲折的途程。

  据现今公开的苏联档案,早在1947年11月30日,毛泽东在致斯大林的一份电报中,曾明确提出:“在中国革命取得彻底胜利的时期,要像苏联和南斯拉夫那样,所有政党,除中共之外,都应该离开政治舞台,这样做会大大巩固中国革命”。但斯大林不赞成毛泽东的这个意见,他在1948年4月20日的复电中说,中国各在野政党,代表着中国居民中的中间阶层,并且反对国民党集团,所以应该长期存在,中国共产党将不得不同它们合作反对中国的反动派和帝国主义列强,同时保持自己的领导权,即保持自己的领导地位。可能还需要这些政党的某些代表参加中国人民民主政府,而政府本身也要宣布为联合政府。[1]

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  [1]邱路:《斯大林特使密访西柏坡——来自俄国档案的秘密》一文,见《百年潮》1998年第1期。根据苏联解体之后前苏联公开的秘密档案。

  

  遵从斯大林的指示,中国共产党在解放初期是这样做的。在第一届中央人民政府中,民主党派的代表人士和无党派民主人士占了相当的比例。例如,担任中央人民政府副主席的民主党派、无党派人士有宋庆龄、李济深、张澜;担任政务院副总理的民主党派、无党派人士有郭沫若、黄炎培;担任各部(委)部长(主任)的民主党派、无党派人士有谭平山、朱学范、章伯钧、傅作义、马叙伦、史良、罗隆基等十多人。

  当时在共产党内的一些人中也曾产生疑惑和不满。认为对民主人士、起义将领安排高位是右倾,也有人说民主人士担任国家重要领导职务是“无功受禄”等等。对此,毛泽东多次在党的会议上讲,我们不能再长征了,我们要千秋万代坐北京,没有党外人士进入政府就不行。安置他们(如傅作义、程潜)要各得其所,要用大位置才能安置,要反对宗派主义和“左”倾关门主义。人民政府人事安排就绪后,一天,毛泽东与一些党外民主人士谈话时又风趣地说:现在正有人主张共产党包办呢,我们包办得了吗?不能包办的。大家来合作,应该我们大家合作来包办。对此,参加过那次谈话的张治中曾回忆写道:毛泽东的这种态度使得任何一个民主党派和民主人士没有不心悦诚服的,没有不为这一伟大的方针而感动的,没有不诚心诚意地接受他的领导的。[1]

  可惜的是,毛泽东的这个方针和诺言没有坚持多久就自我推翻了。1954年制定新中国第一部宪法,成立全国人民代表大会以后,提前实现社会主义改造,民主党派在政府中的地位日益削弱。到1957年的反右运动,民主党派及其中许多知名人士受到极大的冲击和打压,从此一蹶不振。文革时期民主党派实际上名存实亡。[以上兰字被审读者删]

  直到改革开放以后,对于民主党派和人民政协在我国政治体制中的地位,才逐步明确和得到相应尊重,其作用也在发挥。其蕴藏的潜力,限于权力结构体制,并未能完全发挥出来。至于它们的权利与权力地位和性质,则还有待研析。

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  [1]参见中共中央统战部网站首页:《建国初期中央人民政府的人物安排》。

  

  一、人民政协的权利与权力

  

  建国后,民主党派在我国是作为“参政党”而存在和进行活动的。它既非在野党,更非反对党。民主党派的政治活动与作用,主要是通过人民政协来运行和体现的。所以,分析政协在我国宪政体制中的地位与作用,也就大体上可以看出民主党派的权利和权力地位了。

  根据宪法和政协章程的规定,人民政协是我国政治体制的重要组成部分,是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。

  民主党派在解放前属于政治性社会团体,只享有参与国事的政治权利(这种权利还常被国民党政府所压制或剥夺),它们以其联系和代表的上层小资产阶级及其知识分子的政治资源,在争民主的斗争中发挥其社会权力的重要影响力。

  在革命成功,建国前夕和1954年全国人大尚未成立前,由中国共产党和各民主党派、人民团体组成的人民政协,曾经行使了最高国家权力机关的职能,制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,选举中央人民政府委员会及国家主席和政府总理等国家领导人,制定了几个法律、法规。这时,它相当于最高国家权力机构。民主党派参加了这个权力机构,参与行使相关国家权力。实际上多少符合在共产党领导下组成的联合政府。其时民主党派既拥有政治权利和社会权力,一个短期内其进入政府的头面人物也部分地兼行国家权力。所以那时民主党派也是参与“执政”的,起初也或多或少是有职有权的。

  1954年全国和各级人大先后建立后,政协的性质与功能、职权发生了巨大变迁。虽然它仍是宪法规定的国家机构,却并不享有国家权力,不再是国家权力机构,而只是民主党派 “参政议政”的机构,因而实际上是半国家、半社会机构(所谓“人民爱国统一战线的组织” )。它没有国家立法权(只能制定规范政协自身活动的章程,相当于社团的组织章程,这可以说是政协和民主党派的一项自律自治的社会权力)。其监督权也只是属于“民主监督”,即运用各民主党派和人民团体作为公民和社会团体享有的政治权利,对政府权力予以监督。这种监督虽然应当受到政府机关和政府领导人的重视,事实上比之一般公民和民众的监督力度的确要大些(如有关政府部门对政协的批评建议要负责答复),但毕竟不同于人大的权力监督,后者作出的决定,具有国家强制力,理论上政府必须遵循、照办。而政协却没有这种强制力。即使有,那也不是国家强制力,而是作为政治性社会团体的社会强制力。政府机关可能迫于政协的政治权威与舆论压力而予以重视、处理,但没有法定义务必须照办。这正是公民权利与社会权力的“民主监督” 与国家“权力监督”的差异。

  这样,政协事实上却只是共产党领导的一个多党合作和政治协商的社会机构,只是执政党的一个统一战线组织;但1993年宪法修正案在宪法序言中又补充确认:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”,以彰显政协重要的宪法地位;我国政法界、法学界在阐释多党合作和政治协商制度时,也强调它是我国的一项“基本政治制度”(与作为我国“根本政治制度”的人大制度相区别)。从而其地位与权力不等同于一般社会团体,具有涵盖全民的政治性代表性和一定的政治权威。

  下面且就政协的政治协商和民主监督以及参政议政这三大功能,来分析它的权利与权力地位。

  (一)政协的政治协商----程序性权利

  根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(2006年2月8日),人民政协的政治协商被界定“是中国共产党领导的多党合作的重要体现,是党和国家实行科学民主决策的重要环节,是党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则。”

  政协章程规定,政治协商的主要内容包括:国家在社会主义物质文明建设、社会主义精神文明建设、社会主义民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署,政府工作报告,国家财政预算,经济与社会发展规划,国家政治生活方面的重大事项,国家的重要法律草案,中共中央提出的国家领导人人选,国家省级行政区划的变动,外交方面的重要方针政策,关于统一祖国的重要方针政策,群众生活的重大问题,各党派之间的共同性事务,政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。

  这样广泛的协商内容,几乎包括了共产党领导的所有重大决策。近年以来,执政党的一些重大决定,通常也大体上是履行了这种协商程序的。其协商形式主要是在人大举行会议期间,政协同时举行会议,并傍听和讨论政府在人大会议上所作的工作报告等;中共中央的一些重要决定草案,也事先或作出决定后召开民主党派负责人座谈会进行“通气”和听取意见。这多少体现了协商精神。

  毕竟这种协商并非权力主体之间的讨价还价,求得妥协,达成一致,作出决定的程序;而主要是执政党走群众路线,礼贤下士,听取党外人士的意见的一种形式。有这种形式,至少使执政党的决策有一定的公开性,对尊重民主党派的知情权和发言权、建议权(权利),并使执政党不至于完全闭目塞听,提高其决策的科学性,有一定效应。这比之文革中和文革前完全停止或取消了民主党派的发言权和存在的价值,当然是较大的进步。但由于不属于权力主体之间的民主的协商(民主是要遵循少数服从多数的原则,作出决定;而执政党与民主党派的协商显然不属于这种权力民主),只是开明的权力主体对权利主体的“纳谏”,权利者的意见对权力主体没有法律约束性。

  当然,称之为“民主协商”,也可以理解为“民主地”协商,这里民主的涵义只是“作风民主” (有听取意见、走群众路线的思想作风),而非政治制度性民主(少数服从多数)。就民主党派而言,参与协商,可以说是它们参政议政的程序性权利;如果这种协商程序被确认为执政党和人大作出决定的必经程序,即非经政治协商,不得作出决定的话,则这种政治协商也可以归为民主党派和人民政协的程序性权力(因为它具有国家强制性)。但法律上并无此种规定,事实上也不可能做到。所以,这种政治协商属于权力主体与权利主体的“沟通”、听取或交换意见而已。这种政治协商权只是一项程序性的权利,而非权力。

  因之,政协虽是国家的一个政治机构,并无国家权力。它不是国家权力机构,只是民主党派和社会团体借以行使其议政权、监督权等政治权利和社会权力的机构,一个介乎国家与社会之间的政治组织。

  (二)政协的民主监督----权利监督权力

  根据中共中央《关于加强人民政协工作的意见》和政协全国委员会《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,(1995年1月14日中国人民政治协商会议第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过)人民政协民主监督的主要内容是:国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其工作人员的工作,参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。

  人民政协民主监督的主要形式有:政协全体会议、常委会议、主席会议向党委(地方党委或党中央)和政府提出建议案;各专门委员会提出建议或有关报告;委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议;参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动;政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。

  人民政协要选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题,深入调查研究,开展咨询论证,提出意见和建议。要运用包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件,了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求。

  由界别组成是人民政协组织的显著特色。要根据界别的特点和要求开展活动,充分调动各界别参政议政的积极性,认真探索发挥界别作用的方法和途径。要适应改革开放和经济社会发展的实际情况,研究并合理设置界别,扩大团结面,增强包容性。要通过界别渠道密切联系群众,努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪,增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。

  以上所列政协的监督内容、形式、方法,特色等等,看来比较详尽可行,但在实践中政协委员们仍感到定位不明、渠道不畅和无处着力。定位不明是指难以划分人大的法律监督与政协的民主监督的界限;渠道不畅是指政协委员们从政府部门得到的需要参与决策建议的信息渠道不多;无处着力是指政协委员们大都是单兵作战,除非有组织地进行视察和调研,很难形成合力,而且专业优势没有得到发挥。(点击此处阅读下一页)

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