民主问题是最近两个多世纪以来持久不衰的讨论话题。200多年来，人们为如何建立和完善民主体系发表了无数的观点，在这些观点中，有的人看重过程，有的人看重结果；有的人重视形式，有的人重视内容；有的人注重选举，有的人注重制约与监督。协商民主（deliberative democracy）被认为是20世纪后期在西方兴起的一种新的民主理论范式，它的提出表明了“民主理论的一种新发展”，也标志着西方民主政治实践进入一个更加精细化的发展阶段。

协商民主理论不仅受到国内学者的关注，也在执政党的有关文献中得到了体现。2006年2月中国共产党通过《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。这一表述意味着协商民主被视为与选举（票决）民主相并列的一种重要的民主形式将成为中国民主建设的重要议题。

那么，协商民主的价值何在？我们能从协商民主理论中得到什么启示？最近，中央编译出版社推出俞可平教授主编的“协商民主译丛”为我们认识协商民主理论的意义和价值提供了帮助。

选举民主的困境

民主作为一种政治理想，已经成为世所公认的价值，也成为各国政府所承认的政治发展的重要指标。但是，人们对于民主的理解以及民主化路径的看法却一直存在分歧。古希腊时期，民主被理解为“人民统治”，公民大会协商议事被看成是民主的重要标志。现代民族国家建立以来，人口和疆域的扩大，使古希腊时期以公民大会协商议事为内容的直接民主形式变得不再可行，于是，普遍兴起了代议制民主，从此，选举变成了民主的基本标志。这么多年来，人们一直把自由选举看作是评价一国政治是否民主的重要指标。二战以后，更有美国学者熊彼特将代议制民主进一步引申为“精英民主”，指出民主并不是人民自己“当家作主”，而是为了达到政治决定而采用的一种方法和制度安排，“在这种安排中，某些人通过竞争人们的选票而得到作出决定的权力”。于是，民主被理解为公民通过定期的自由选举给自己选择一个合适的“老板”，由他和他所领导的“经理班子”制定公共政策，实施公共管理。当今欧美的制度安排被看作是这种民主形式的典型体现。不管是美国的总统制，还是欧洲的议会制，民主确实主要地体现为公民通过总统选举或议会选举，选择一个或一批政治精英去制定公共政策，管理国家事务。

近代以来，人们对民主的认识就是这样。民主主要被理解为通过自由选举、按照多数原则选择政府领导人来制定公共政策，实施公共管理，因此，选举被看成民主政治的核心，而投票表决不管是用于选举领导人还是用于重大决策的制定，都被视为民主政治的主要形式。对于民主的这种理解关注的是谁适合当“统治者”，而不是如何“统治”，建立在这种理解之上的制度安排侧重于民主的“准入”程序，而不是民主决策过程。它等于用另外一套语言表达了霍布斯（Thomas Hobbes，1588-1679)所谓的社会契约观念：我们用投票选举的方式做出了选择，这等于签署了一份社会契约；我们同意按照约定将公共决策的权力交给大家认为合适的人，从此以后，公共决策的事情就由他来全权处理，我们不必再为此而费心了；我们所能做的事情就是，如果对他所制定的公共政策有什么不满，那就要么发发牢骚骂骂娘，要么集会游行逛逛街。

然而，对公民参与的民主理想怀有特殊情感并保持坚定信念的人们，却一直不能心甘情愿地接受对于民主的如此“狭隘”的理解。他们提出质疑：民主难道仅仅意味着四年或五年一次的自由选举吗？由选举产生的领导人，他们所制定的公共政策真的能体现民意吗？如果不能，或者如果由他们所组成的政府违背公民利益而行事的话那该怎么办？

协商民主：对民主的补救

面对上述疑问，人们设想了几种化解的办法，包括：（1）通过宪法赋予公民以必要的权利，如果公民利益受到侵害，可用通过维权行动来抵抗和矫正政府行为；（2）保障公民言论自由和舆论独立，使公民通过舆论监督机制，表达自身利益，评价公共政策，约束政府和官员行为；（3）建立责任政治和弹劾机制，对于严重违背公民利益的政治人物启动罢免程序。

这些设想当然是十分必要的，但实际的效果却并不理想。因为现实政治中，真正引发全社会的或者哪怕是大规模民众抗议的公共政策似乎并不多见，即使有，公民真正能够有效地采取有组织的抵制行为好像也比较困难。常见的现象往往是，政府的决策可能一味地照顾了这一部分民众的利益（情绪）而忽略了另一部分民众的利益（情绪）。针对政府的“不公”，公民确实可以行使言论自由的权利，自由地发表意见，表达对政府公共政策的不满，但是，他们的批评究竟在多大程度上能够为政治精英所采纳，这是一个说不准的事情。而且，所有这些办法和设想都不过是一种亡羊补牢式的“事后”补救，并没有立足于“事前”防范而建立一种“流程控制”的有效机制。美国反战人士对于布什伊拉克战争政策的无奈，以及台湾“倒扁”运动的一次次失败，也在很大程度上印证了选举民主所存在的不足。人们不禁要问，除了“事前”（选举）和“事后”（批评监督）这两个环节，我们有没有可能在“事中”（决策过程）这个环节影响和控制政府决策？

这样的思考使协商民主的出台变得自然而又必要。简单地说，协商民主就是“公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”，它也被用来称谓一种理想的政府体制，即“为政治生活中的理性讨论提供空间的民主政府”。协商民主理论更加关心民主的过程和真实的内容。“如果我们想要真实世界中我们称之为民主的体制成为更为真实的民主，我们则需要设法去推动它们朝着协商模式的理想迈进。那这个理想民主是什么呢？当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的”。协商民主理论不仅要求公民民主地选择政府领导人，而且，还要求公民民主地参与决策过程。他们希望公共决策不应该仅仅追求和体现多数人的利益，而是要考虑和协调社会各方的观点和利益。

协商民主之价值所在

在过去的十多年中，许多民主理论家都热衷于讨论协商民主这个话题。协商民主被认为是破解选举（票决）民主困境、弥补选举（票决）民主缺陷的民主形式，它的提出完善了我们对于民主的理解。

如果我们将民主视为一个系统和过程，那么，根据公共决策的流程，可以将它划分为前中后三个阶段或三个环节：选举——决策——监督，与此相对应，我们也可以区分三种民主形式，即，（1）作为自由选举的民主——民主选举，它关注管理者：选举精英人物去负责制定公共政策，实施管理；（2）作为决策过程的民主——民主协商，它关注管理过程：不同利益群体参与管理过程，充分表达各自利益，在讨论协商的基础上产生公共政策或为公共决策提供依据；（3）作为决策评价的民主——民主监督，它关注管理效果：民众对于管理者及其行为（包括公共政策）实施评价监督，其中，保障公民言论自由和舆论的独立是重要的手段。

协商民主注重民主的实质，以承认利益多元化为前提，主张协调各方利益，谋求社会和谐。如此看来，它将民主引向决策过程，显然拓宽了我们对于民主的视野，进一步完善了我们对于民主的理解。

民主所追求的是“人民当家作主”，但是，人民是一个抽象概念，人民利益的一致是一个永久的神话。社会从来都是由具有不同利益诉求的个人和团体所组成。所谓公共利益不过是不同利益团体之间谈判妥协、讨价还价的博弈结果。民主政府以公共利益为依归，但公共利益只有在公民充分表达和协商的过程中才能逐步清晰和明确并最终成型。因此，没有公民充分的表达和协商，公共决策难免因缺乏依据而迷失方向。另外，即使让公民通过投票表决的方式来决定某些重大政策，也需要广泛而充分的讨论和协商。没有讨论和协商的环节，公民的投票表决难免受一时情绪之左右而偏离理性的轨道。所以，讨论协商的目的也是为了让选举和投票表决变得更富有理性。

民主不仅仅体现为自由选举，更主要地体现为参与决策；决策的过程不是领导拍板的过程，而是民主协商的过程；民主协商不是既得利益集团“俘获”政府的共谋，也不是政府为自己已有的决策提供理由而召集举行的所谓“论证”会议，而是各利益团体就某些公共事务充分表达各自利益和意见，通过讨论协商最终产生公共政策。这是协商民主的核心思想，也是它的理论价值之所在。