何家弘:论职务犯罪侦查的专业化(上)

选择字号:   本文共阅读 1146 次 更新时间:2010-09-16 14:48:58

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何家弘 (进入专栏)  

  

  

  【摘要】实现职务犯罪侦查的专业化是提高职务犯罪侦查能力和效率的需要。职务犯罪侦查的专业化包括职务犯罪侦查职能的专业化、职务犯罪侦查人员的专业化和职务犯罪侦查方法的专业化。职务犯罪侦查职能的专业化有三种模式,即警察职能模式、独立职能模式和检察职能模式,后者最符合当前中国社会的状况。与职务犯罪侦查人员专业化有关的三对范畴是:专门化侦查与一般化侦查;集中型侦查与分散型侦查;一步式侦查与两步式侦查。职务犯罪侦查组织的一体化与职务犯罪侦查人员的专业化之间有着密切的关系。职务犯罪侦查方法的专业化表现在三个方面:人证调查方法的科学化、物证调查方法的常规化、秘密侦查方法的规范化。

  

  【关键词】职务犯罪;侦查;专业化

  

  职务犯罪是国家工作人员利用职务或违反职责而实施的犯罪行为,[1]包括贪污、贿赂、渎职、侵权等类犯罪。职务犯罪是一种历史悠久且不断更新的犯罪,是一种危害极大却颇难查办的犯罪。职务犯罪“是伴随着国家公共权力的出现而产生的一种社会现象。其最大特点,就是主体是受人民委托、代表人民参加国家管理、行使国家职权的国家工作人员或国家机关工作人员,客观行为是利用其职务所为,故本质上是一种滥用权力、亵渎权力的行为,是权力运作过程中的权力异化和失控现象,是权力腐败的极端表现。由于这种犯罪的主体和客观行为的特殊性,故其社会危害性甚于一般刑事犯罪。”[2]

  在建设现代法治国家的进程中,严厉打击职务犯罪具有特别重要的意义。法治的基本精神在于“治官限权”,法治的基本原则就是“为官者不得违法”。[3]职务犯罪多属于官员利用或借助手中权力而实施的犯罪,因此其对法治的破坏和危害要大于一般的犯罪。当前,中国社会正处于从物质生活到精神生活的全面转型时期,一方面是贫富差距拉大和群体矛盾激化,另一方面是道德规范乏力和精神信仰缺失。社会没有建成稳态的法治行为环境,人们也没有形成良好的法治行为习惯,再加上各种防范性规章制度的不健全,于是,手中握有权力的官员在各种诱惑下就容易走上违法犯罪的道路,职务犯罪就会处于“多发状态”。而这种“多发”又会淡化人们的犯罪意识,弱化法律的威慑力量,并进一步破坏社会的法治行为环境。于是,许多人都“不把违法当违法,不把犯罪当犯罪”,职务犯罪就会陷入一种“前赴后继”乃至“越打越多”的恶性循环怪圈。[4]

  严厉打击职务犯罪,就必须提高职务犯罪侦查的能力和效率。在此,“严厉打击”包括两层含义:其一是严查;其二是严惩。就社会发展而言,严厉打击职务犯罪的主要目的并不是要惩罚犯罪人,而是要努力减少和防止职务犯罪。诚然,让犯罪人受到相应的惩罚,这是社会正义的体现,但是,让潜在的犯罪人不要走上犯罪道路才更符合社会的整体利益。犯罪预防应该以科学缜密的制度设计为基础,以严厉打击的威慑力为辅助。由于前者超出了本文的主题,所以在此不做论述。那么仅就严厉打击的威慑力或犯罪预防效果而言,笔者以为,严查的力度和效果要大于严惩。特别是对那些潜在的职务犯罪人来说,严查往往比严惩具有更大的威慑力。严查的前提是侦查的能力和效率。而要提高职务犯罪侦查的能力和效率,就必须努力实现职务犯罪侦查的专业化。

  

  一、职务犯罪侦查职能的专业化

  

  所谓“职能”的专业化,就是说,某种社会职能发展成为一种独立的专业职能。在刑事司法领域内,犯罪侦查职能的历史发展也表现为一个不断走向专业化的进程。在很长的历史时期内,犯罪侦查并不是一个独立的社会职能,而是依附于司法职能、军事职能、行政职能的一种职能。直到近代,犯罪侦查职能才完成了与上述职能的分离,成为一种独立的社会职能。[5]

  职务犯罪侦查职能是犯罪侦查职能的一个组成部分。由于职务犯罪的特殊性——特别是犯罪主体的特殊性,所以其侦查职能也有独立的发展需要,或者说也有专业化的趋向。虽然这种严格意义上的专业化是现代社会分工的表现,但是在一些国家的历史上,我们也可以看到这种趋向的端倪。例如,中国古代的御史监察制度就在一定程度上具有了相对独立的职务犯罪侦查职能的性质。

  虽然社会职能分工的细化或专业化是人类社会的共同发展趋势,但是这种细化或专业化也是有限度的,既要受社会发展需要的制约,也要受历史文化传统的影响。由于不同国家的司法制度和法律传统不同,职务犯罪的严重程度也不同,所以世界各国的职务犯罪侦查职能的专业化程度和模式也有所不同。这里所说的专业化程度主要指职务犯罪侦查职能的独立程度以及职务犯罪侦查人员的职业化程度。从世界上多数国家的情况来看,警察机关和检察机关是主要的犯罪侦查机关,因此,这里所说的模式,主要指职务犯罪侦查组织与警察机关和检察机关的关系。在此基础上探讨其专业化程度,我们可以把职务犯罪侦查职能分为以下三种模式。

  

  (一) 警察职能模式

  

  所谓警察职能模式,指职务犯罪侦查职能附属于警察职能的模式。在英国、法国、德国等国家中,虽然法律一般都没有明确使用“职务犯罪”的概念[6],但是诸如官员受贿等犯罪实际上可以归入职务犯罪的范畴,而所有这些刑事案件一般都由警察负责侦查,因此其职务犯罪侦查职能实际上是附属于警察之犯罪侦查职能的。在英国,自现代警察机构于19世纪初期成立之后,犯罪侦查就成为了警察的基本职能。英国检察机关并不负有侦查的职能。虽然英国近年来在司法改革中似有加强检察机关在犯罪侦查中之作用的趋势,但是刑事案件基本上还是由警察负责侦查,而且检察机关不能领导警察的侦查工作,只能提出建议,因此二者的关系属于检警合作模式。在德国,虽然法律规定刑事案件的侦查权由检察机关和警察机关共同行使,而且检察机关在认为必要时可以自行侦查,但是在实践中,由于检察官往往只熟悉法律而不熟悉专门的侦查方法和技术,所以刑事案件的侦查工作主要由警察负责。不过,德国的检察官在犯罪侦查中享有比英国检察官更大的权力,他们可以对警察的侦查工作进行监督,甚至可以直接指挥警察的侦查工作。在法国,虽然犯罪侦查主要由司法警察负责,但是检察官可以参与犯罪侦查,也可以指挥司法警察的侦查活动。在侦查活动中,检察官享有司法警察所享有的权力。由此可见,法国和德国所采用的都是“检察领导警察”的侦查模式。但是从本质上讲,职务犯罪侦查职能还是附属于警察的整个犯罪侦查职能的。[7]

  

   (二) 检察职能模式

  

  所谓检察职能模式,指职务犯罪侦查职能附属于检察职能的模式。在俄罗斯、瑞典、韩国、日本、美国等国家,检察机关内部都设有专门的侦查部门,负责职务犯罪或某些特殊种类犯罪的侦查工作,因此我们称之为附属于检察职能的职务犯罪侦查职能模式。俄罗斯的各级检察机关内部都设有侦查部门,负责法律规定由其直接受理的刑事犯罪案件的侦查,主要是职务犯罪案件的侦查。瑞典的各级检察署都设有反腐败部门,负责公共官员与私人公司官员受赂罪案件的侦查。另外,瑞典总检察署下设全国经济犯罪局,负责各类经济犯罪案件的侦查。瑞典检察机关在需要的时候也可以调动警察来协助其犯罪侦查工作。韩国的各级检察机关设有独立的“搜查”部门,负责公务人员贪污、受贿,以及警察渎职的犯罪案件的侦查。日本的检察机关享有较大的侦查权,包括自行侦查权、补充侦查权、指挥侦查权和监督侦查权。检察官在认为有必要时,也可以指挥司法警察辅助其侦查。日本的最高检察厅以及东经、大阪等地的高等检察厅都设立了专门负责职权犯罪和白领犯罪侦查的特别搜查部。

  美国的职务犯罪侦查职能虽没有明确的法律界定,但是在司法实践中基本上是附属于检察职能的。美国的检察系统主要由地方检察机关和联邦检察机关组成。美国的地方检察官一般都是选举产生的,被视为地方的执法长官,享有广泛的自行侦查权和指挥警察进行侦查的权力,因此在涉及政府官员犯罪的案件调查中,检察官往往扮演着主导的角色。美国联邦政府在1789年设立检察长的职位,属于内阁成员;后来于1870年成立司法部的时候,检察长又成为了司法部的首长。联邦检察长不仅领导联邦的刑事起诉机关,而且领导联邦的一些主要的犯罪侦查机关,如联邦调查局、联邦缉毒署、移民归化署、以及协助地方警察执行任务的执法援助局等。美国领土共划分为94个联邦司法区,每个区设一个联邦检察署,[8]在联邦检察长的指导下负责本区的犯罪调查和起诉等事务。在联邦司法管辖范围内,联邦调查局是调查官员腐败等犯罪案件的主要力量,但是在重大案件的调查中,联邦调查局的特工人员往往和联邦地区检察署的检察官采取联合行动。美国检察官在调查官员腐败等重大案件中还经常借助大陪审团的力量来调查取证。[9]另外,美国国会在调查政府部长级别以上的联邦高级官员的违法犯罪行为时还会临时任命特别检察官,即独立检察官。独立检察官在查办政府官员违法犯罪案件时享有很大的权力和独立性,是美国职务犯罪侦查的重要力量。[10]不过,按照美国有关法律的规定,独立检察官制度于1999年终止了。[11]但是后来,美国国会在调查诸如9·11事件时又成立了独立调查委员会,其具有与独立检察官相似的功能。综上所述,美国的职务犯罪侦查职能具有多元化和混杂化的特点,但是基本上属于以检察机关为主的模式。[12]

  

  (三) 独立职能模式

  

  所谓独立职能模式,指职务犯罪侦查职能独立于警察职能和检察职能的模式。20世纪中期以来,世界上一些国家和地区成立了独立的带有职务犯罪侦查性质的机构。例如,印度的中央调查局、新加坡的腐败活动调查局、[13]泰国的反贪污委员会、非洲博茨瓦那的反腐败局、南美洲厄瓜多尔的市民控防腐败委员会以及中国香港特区的廉政公署和澳门特区的廉政公署都是独立行使官员腐败等案件调查职权的机构。[14]

  通过上述介绍,我们可以看出,世界各国职务犯罪侦查职能的专业化情况并不相同。在上述三种模式中,警察职能模式的专业化程度较低,独立职能模式的专业化程度较高,而检察职能模式的专业化程度居中。究竟哪一种模式好,我们不能一概而论,要根据具体国家的社会法制发展水平和历史文化传统来做出判断。笔者发现,在法制相对比较健全的欧美国家中,职务犯罪侦查职能的专业化程度似乎较低;而在法制建设相对比较落后的亚非国家中,职务犯罪侦查职能的专业化程度则较高,而且那些独立机构往往是一定时期职务犯罪“高潮”的产物。[15]也许,这是因为在那些欧美国家中,预防职务犯罪的制度比较健全,机制比较有效,职务犯罪并不太严重,所以不需要高度专业化的职务犯罪侦查机构;而在亚非国家中,职务犯罪的预防制度不太健全或不太有效,职务犯罪相当严重,所以需要专业化程度较高的职务犯罪侦查机构。另外,职务犯罪侦查的专业化模式是在特定国家的诉讼制度和司法体制下形成的,必然要受到相关制度和体制的影响——特别是犯罪侦查体制的影响。[16]总之,职务犯罪侦查职能的专业化程度和模式一定要符合特定国家的传统和现状并适应特定社会的发展水平和需要。

  当前,中国的职务犯罪侦查职能是附属于检察职能的,或者说,属于检察职能模式。但是近年来,在探讨司法体制改革的问题时,有些学者对这种模式提出了质疑,主张检察机关不应拥有侦查权,建议将职务犯罪侦查职能从检察机关剥离出去。[17]当然,也有一些专家认为,职务犯罪侦查权是检察权的重要组成部分,是不能分离出去的。[18]那么,中国究竟应该采取哪一种模式:是警察职能模式,是独立职能模式,还是现行的检察职能模式?笔者认为,在上述三种模式中,维持现行的检察职能模式既符合当前中国社会的发展需要,也适合中国司法体制的基本框架,而另外两种模式则不具有适当性。

  首先,警察职能模式难以满足当前中国社会中打击职务犯罪的需要。如上所述,当前中国正处于职务犯罪的“高发期”,因此必须加强打击的力度,必须提高侦查的效率。在司法实践中,职务犯罪侦查很容易受到行政机关的干扰,而警察作为行政机关的一个部门,抗拒这种干扰的能力自然较弱。另外,警察机关承担着大量的犯罪侦查任务,职务犯罪侦查职能很容易淹没在其他犯罪侦查职能中,难以保证职务犯罪侦查职能的专业化。其次,独立职能模式也不适合当前中国的国情。在警察机关和检察机关之外建立独立的职务犯罪侦查机关,固然具有较高的专业化程度,也有利于抗拒行政机关的干扰,但是在中国的现行体制下很难找到恰当的结合点。从体制上讲,把这个独立的侦查机关置于国务院的直接领导下不合适;置于全国人大常委会的直接领导下也不合适。(点击此处阅读下一页)

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