何家弘:中国特色的检察体制的完善

选择字号:   本文共阅读 890 次 更新时间:2010-09-14 18:18:25

进入专题: 法律监督   集中领导   检察体制    

何家弘 (进入专栏)  

  

  内容提要: 就当下中国的法治状况而言,检察机关的法律监督职能还需要加强,检察机关应该成为法律尊严的“守护神”。加强检察系统的集中领导是当前中国社会发展的需要。完善检察体制,要协调好三个方面的关系。

  

  

  随着中国经济的飞速发展和中国社会的不断变化,作为上层建筑重要组成部分的司法制度也必须及时调整和跟进。近年来,司法改革已成为社会关注的热点,而且公众对司法水平的期望值和评价标准也在不断升高。社会的环境在发生变化,法律的内容在发生变化,司法的价值取向也在发生变化,而这些发展和变化都要求检察系统进行相应的改革,以便“与时俱进”。笔者认为,加强法律监督,强化垂直领导,是当前中国检察体制改革的基本方向。

  一、 加强法律监督是当前中国法治发展的需要

  中国人要实现中华民族的伟大复兴,就必须走依法治国的道路,就必须努力建设现代法治国家。在建设现代法治国家的进程中,维护和提升法律的尊严是至关重要的。从某种意义上讲,尊严就是法律的生命。没有尊严的法律,犹如一纸空文。所谓法律的尊严包括三层含义:第一,法律在一个社会的各种行为规范和管理手段中应该具有至上性;第二,法律应该是庄重威严和受人尊敬的;第三,法律应该具有不可侵犯的地位和身份。法律是一种具有普遍约束力的社会行为规范,是社会活动的参加者都必须遵守的“游戏规则”。诚然,法律的约束力是以相应的国家权力为基础和后盾的,但是在任何一个社会中,这种约束力的实现都在很大程度上取决于法律的尊严。因为法律具有这种尊严,所以社会成员才不敢轻易违犯。如果法律可以随意由人蔑视、嘲笑,甚至可以任意踩在脚下或玩弄于股掌之上,那法律就失去了尊严,也就不成其为法律了。现代社会如此,古代社会亦然,只不过二者的具体内容和形式有所不同。

  由于人类认识能力和科学技术的局限,古代社会的司法者往往借助“天”和“神”的力量来确立和维护法律的尊严。另外,从“人治”到“法治”是历史发展的必然趋势,这种变化既标志着人类社会管理方式的进步,也标志着法律尊严的提高。就“人”与“法”的关系而言,人类社会的管理方式主要有三种:第一种是“人治”,即主要依靠圣人、哲人、贤人来治理国家;第二种是“准法治”,即形式上的法治,虽然其强调法律的作用,但是其实质仍然是把法律作为少数人统治或者治理国家的工具;第三种是“法治”,即真正体现法律的平等、公正、民主等内在价值取向的、属于人民的“法治”。在这些不同的社会管理方式下,法律的尊严显然也有所不同。

  “人治”是人类社会最初的管理方式,也是世界各国历史上占统治地位的管理方式。众所周知,原始社会根本没有法律,所以“人治”就是唯一的选择,而承担治理任务者最初都是那些身强体壮或者德高望重的人。在每一个共同生活的人类群体中,这些人的意志和理念就是所有成员的行为准则。但是这种往往会因人而异、因时而异的行为准则不利于群体生活的稳定,于是就形成了以氏族或部落为基础的“习惯”。后来随着国家的出现,社会生活和人际关系日益复杂,统治者需要相对统一而且更加稳定的行为规则,法律便应运而生了。作为具有普遍约束力的行为规则,法律自诞生之日起就需要“尊严”。但那时的法律不过是统治者手中镇压人民的工具,因此其尊严主要是对被统治者而言的。换言之,当时的法律有两副截然不同的“面孔”:对下横眉立目;向上奴颜蟀膝。

  随着社会的进步和经济的发展,法律在社会生活中的作用不断扩展和加强,于是便出现了“人治”与“法治”的争论。例如,我国古代最著名的思想家孔子在治国方略上的态度是重德轻刑,重人轻法,主张“人治”。他说“为政在人”,并且把“举贤才”看做为政的基本原则。孟子继承孔子的思想,提出了“尊贤使能”的“人治论”。荀子虽有“重法”的思想,但是他提出“贤人治国论”,还是主张“人治”。而战国时期著名的法家代表人物商鞍和慎到等人则提出了“法治”的思想。商鞍主张“任法而治”;说“法令者民之命也,为治之本也。”慎到则主张“事断于法”,说“法虽不善,犹愈于无法。”从某种意义上讲,我国古代“人治”与“法治”之争体现了人们对“法律尊严”的认识。古希腊思想家柏拉图的“贤人政治”主张和亚里士多德的“法治”思想之间的论争也反映了这种情况。严格地说,古代法家的主张只是一种“准法治”的思想。它属于人类社会管理方式“法治化”的初级阶段。按照商鞍等人的主张,法律的尊严虽然有了很大的提高,但是法律仍然要臣服于国王或君主的权威。因此,这只是形式上的“法治”,还没有真正体现“法治”的内在精神和要求。一言以蔽之,法律尚未享有至高无上的尊严。

  反对君主专制、崇尚民主平等的资产阶级革命推动了人类社会的“法治化”进程。在王室尊严和法律尊严的冲突之中,新兴的资产阶级提出了“法大于人”的口号。例如,英国资产阶级革命的重要成果之一就是在宪法中确立了“国王不能违法”的原则,即国王也必须服从国会通过的法律。于是人类开始寻求真正意义上的“法治”。按照这种原则,法律在一个国家的社会管理事务中享有至高无上的尊严,任何政府官员都必须依法办事,而且在法律面前人人平等。诚然,在不同的社会制度下,“法治”的内涵并不完全相同,法律的“绝对尊严”有时也会打上“折扣”。

  笔者认为,现代法治精神的基本内涵包括两个重心和一个基本点。所谓“两个重心”,即法律的制定和法律的实施。所谓“一个基本点”,即治官限权。实现法治,法律的制定是基础,没有制定出来的法律就不可能有法治。而且没有良好的符合法治精神的立法,也不可能有真正的法治。但是,仅有良好的立法,没有有效的严格的法律实施,法治也是空话。这就要求社会成员养成守法的行为习惯,就要求建立严格、公正、高效的执法和司法体系。法治的根本精神不在于“治民”,而在于“治官”。诚然,老百姓也要遵守法律,但是对于法治来说,基本点在于手中掌握各种权力的政府官员必须依法办事,权力的使用必须受到法律的严格限制。一言以蔽之,法治的要义在于“为官者不得违法”。

  衡量一个社会管理“法治化”的发展水平,最重要的标准不是立法,不是法律的健全程度,而是法律在现实生活中实施的情况,是法律在人们心目中的地位和分量。如果一个国家的政策、道德、长官命令等在人们心目中的地位高于法律,那么这个国家就还没有实现真正的“法治”。如果一个国家的人宁愿选择对法律的“大不敬”也不愿选择对某些人的“大不敬”,那么法律在这个国家就还没有确立至高无上的尊严。现代法治社会的衡量标准不是“有法可依”,而是“有法必依”,其核心内容是法律尊严的“至上性”。

  从我国近几十年的历史来看,从“无法可依”到“有法可依”确实是一个很了不起的进步。“无法可依”就根本不可能有“法治”,但是“有法可依”并不等于就有了“法治”。在现代“法治”社会中,最重要的是“有法必依”和“违法必究”,最重要的是法律应该具有至高无上的尊严。无论什么人,无论多大的官,都不能凌驾于法律之上,都不能蔑视法律的尊严。然而,按照“法治”的原则,全体社会成员都必须遵守法律。即使你认为某个法律不合理,你也必须遵守它,必须服从于它的尊严。诚然,在民主社会中,人们可以通过一定途径来表达自己对法律的意见,也可以按照一定程序去修改法律,但是在其没有改变之前,人们必须遵守。换言之,你可以不喜欢一个法律,你也可以想方设法去修改一个法律,但只要它是有效的法律,你就必须向它表示敬意。这就是法律的尊严。

  法律的尊严需要维护,而维护法律尊严的重要途径之一就是加强法律的监督机制。在现代法治社会中,“有法必依”的观念要建立在人们的心目中,要体现在人们的行为上。这就是说,人们要有守法意识。由于守法意识实际上是以人们心目中的法律尊严为基础的,所以我们也可以称之为“法律尊严意识”。这种意识不是自发形成的,一方面,它需要法治宣传与教育的引导和培育;另一方面,它需要高效公正的执法活动的养护和巩固。就“法律尊严意识”而言,任何社会中的成员都可以分为三种,即自觉守法的人,执意违法的人,处于守法和违法临界线的人。当然,就不同的法律来说,这三种人的组合情况和比例是大不相同的。例如,就刑法而言,第一种人和第三种人的数量要大大高于第二种人;但是就交通法规而言,第二种人和第三种人的数量就要大大高于第一种人。加强法治的根本任务就是要努力促使社会成员中的第三种人转化为第一种人,至少要使他们不转化为第二种人;而且要努力促使第二种人转化为第三种人甚至第一种人。在这个问题上,法律监督的作用非常重要。

  违法者的行为是对法律尊严的挑战。如果法律没有维护尊严的有效手段,如果一个国家没有打击违法行为的有效措施,那么法律在人们心目中的地位就会越来越低,社会中敢于冒犯法律尊严的人就会越来越多。即使是那些原本自觉守法的人,在看到周围的人有法不依而且“没人管”的时候,也会淡化自己的“法律尊严意识”,甚至情不自禁地加人到违法者的行列之中。于是,社会中不把法律当回事儿的人就会越来越多,敢于面对法律嗤之以鼻的人就会越来越多。在这方面,我们的教训不胜枚举。

  当前,中国法治所面临的主要问题是法律缺乏尊严,是国人缺乏遵守法律的行为习惯。因此,我们是“有法律而无法治”,或者说,我们的法律“不是不够用,而是不管用”。有法不依,执法不严,公民(包括官员)缺乏法治意识,没有养成法治行为习惯,这些都很严重地影响着国家法治的发展。因此,当前法治之要务是加强执法,提高公民的法治意识,养成“按规则做游戏”的行为习惯。由此可见,加强法律监督是中国实现法治的当务之急。在当前中国的政治体制下,检察机关是宪法明确规定的法律监督机关,因此应责无旁贷地承担维护法律尊严的神圣职责。从这个意义上讲,中国当前特别需要强大的法律监督机关。诚然,如果今后中国的法治状况改善了,公民的守法意识提高了,老百姓和官员都养成了良好的法治行为习惯,执法人员和司法人员的能力和水平也都提高了,那么,检察机关的法律监督职能可以逐步弱化,检察机关也可以转变为单纯的公诉机关。但是就当前中国的法治状况而言,检察机关的法律监督职能还需要加强,检察机关应该成为法律尊严的“守护神”。

  二、强化集中领导是保障法律监督效率的需要

  在像中国这样幅员辽阔、人口众多的大国中,中央与地方的利益冲突是不可避免的。在长期的封建社会中,中央政府与地方政府的权力之争一直是时强时弱、时隐时现,而且,中央政府对地方政府监控能力的强弱往往直接影响到国家的盛衰。在此有一个现象值得我们注意,那就是除了在特殊时期使用军事手段之外,中央政府加强对地方的控制主要通过御史或监察职能来实现。例如,汉朝时期的地方政府为郡、县、乡、里。中央政府为了加强对地方的控制,将全国划分为13个监察区—州,监察长官为刺史,在中央政府的御史大夫和御史中皿直接领导下,负责州内各郡的监察工作。不过,到了东汉后期,地方势力日渐壮大,以至于原本为中央监察地方的刺史逐渐演化为地方最高一级行政长官,并改称为州牧,最终导致了诸侯割据的战乱局面。唐朝初期的地方政府为州、县、乡、里。后来,中央政府为了加强对地方政府的控制,也在州之上设立了监察区—道,监察长官为节度史。不过,这些监察长官后来也演化为地方最高一级行政长官。宋朝时期,中央政府一方面加大了御史台的监察权力,不仅可以侦讯违法官吏(职务犯罪侦查),而且可以自己审判,设有专门的“推直官”;另一方面为了加强对地方的控制,改“道”为“路”,中央派设提点刑狱司(南宋称为“宪司”),负责所属州县的判决复合,进行审判监督;并在各州由中央派设通判,号称“监州”,监督地方官员。上述历史表明,中央与地方的关系似乎在遵循“从中央集权到地方分权再到中央集权”的往复循环。从某种意义上讲,这大概也是“合久必分、分久必合”之历史发展规律的一种体现。

  中华人民共和国在成立之后建立检察制度的时候,主要受到了前苏联社会制度和政治思想的影响。当时,前苏联非常强调检察机关的垂直领导。列宁早在“十月革命”胜利后谈到法制统一问题时就曾指出:为了保证检察机关法律监督权的实施,要“否决”双重领导,规定地方检察机关只受中央机关的领导。[1]他还指出:“主张检察机关实行‘双重’领导,取消它对地方政权的任何决定表示抗议的权力,这就不仅在原则上是错误的,不仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务,(点击此处阅读下一页)

进入 何家弘 的专栏     进入专题: 法律监督   集中领导   检察体制    

本文责编:zhenyu
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 法学专栏
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/36003.html
文章来源:《国家检察官学院学报》第13卷第1期2005年2月

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统