秋风:放宽视野看政改

选择字号:   本文共阅读 1894 次 更新时间:2010-09-14 09:47:40

进入专题: 深圳特区三十年   政治体制改革  

秋风 (进入专栏)  

  

  在中国经济特区成立30周年之际,国务院总理温家宝到深圳考察,并在这个经济增长的典范论述了进行政治体制改的得绝对必要性:“不仅要推进经济体制改革,还要推进政治体制改革。没有政治体制改革的保障,经济体制改革的成果就会得而复失,现代化建设的目标就不可能实现。”这一讲话在全国引起巨大反响。

  9月6日,胡锦涛在深圳发表讲话,要求深圳“勇于变革、勇于创新,永不僵化、永不停滞”,并表示,“中央将一如既往支持经济特区大胆探索、先行先试、发挥作用。”同日,《南方日报》发表多篇评论文章指出,在特区建立30年的历史节点上,作为各项改革的先锋和试验田,特区也应该是政治体制改革的先行者。

  在人们纠缠于GDP增长速度之高低、地方政府忙于维稳之际,这些呼声振聋发聩。不过,政改究竟何所指?在当下中国,政改当如何展开?这些问题需要在冷静现实之中,审慎思考,方可得其关窍,

  

  经改本就是政改

  

  首先需要澄清一个问题:政治体制改革并非不可能之事。因为,过去三十年,中国其实一直在进行政治体制改革,所谓的经济体制改革与政治体制改革本来就是一回事。

  当下人们关于中国三十年变化的基本判断似乎是:此前集中力量进行经济体制改革,而且,在这方面已经取得了巨大成就,快速经济增长就是它的表征。而现在,到了进行政治体制改革的时候了。这样的说法有一定道理,但不够准确,它似乎把经济过程看成一个与制度无关的东西。甚至更糟糕的,它会把原有权力集中的制度安排,视为中国出现经济增长的原因。

  从斯密以来的经济学传统已经清楚地说明:经济增长需要制度前提,健全的经济增长必是以健全的制度为前提,制度的改进则会推动一个经济的增长出现跳跃。中国过去三十年持续的经济增长就是制度变革的产物。这里所说的制度,涉及政治制度,且主要是政治制度。

  过去三十年,关于改革的主流表述,一直都是“经济体制改革”,与此对应,而有了政治体制改革之说。然而,经济体制改革虽与“经济”有关,归根到底却是“体制改革”,而不是“经济改革”——经济本无所谓改革不改革。因此,经济体制改革涉及的是与经济活动相关的制度的变革,而这些制度当然关联于政治性制度,甚至就是政治制度。也就是说,中国经济在过去之所以出现一定增长,主要是因为在过去若干年中,政治制度发生了一些有利于经济增长的变化。

  回顾一下上个世纪七十年代末以来的历史,这一点就十分清楚。经济领域改革的起点是生产资料公有制与集中计划制度。这可不是什么经济问题,而是一个最为重大的宪法问题:这些制度安排被视为政治秩序的基础,因为宪法背后的哲学信念是,经济基础决定上层建筑。为此,直到今天,宪法对于生产资料的配置依然给予细致的规定。

  这样一来,任何关于产权制度的变革,就都是一个宪法性变革,这样的变革当然属于最高层次的政治改革。由此也就可以理解,为什么七十年代末,农民和基层官员进行的各种形态的承包制试验会遭遇严重阻力,引发重大政治争议。而正是通过政治上的博弈,这些试验才获得认可。土地虽然保持集体所有,但承包给农户各自经营,农户拥有了广泛的使用权。进而在工商业领域,国有企业大量关闭,另外一些企业通过改制不再具有公有制性质,同时涌现出了大量私人产权性质的企业。与此相适应,过去二十几年来,宪法中关于财产权、关于各种经济主体的地位地条款,频繁地进行修正。

  因此,过去三十年间,经济增长与宪法性制度的持续变革是同步进行的。这每一次改变都是通过政治过程进行的,反过来,这方面的宪法变化也推动宪法其他部分的变化,比如,推动政治结构发生程度不等的变化:宪法承认农民的土地承包经营权之后,原来公有公营的人民公社体制就无效了,村民自治应运而生。宪法在较大程度上承认私人产权的正当性后,大量非公企业经营者、资本持有人也就进入各级人大、政协,分享了一部分治理权。宪法承诺“公民的合法的私有财产不受侵犯”后,社区自治制度也就相应地建立起来。这样,“民主”、“法治”开始向整个治理秩序中渗透,而有了司法改革与民主程序改革。

  凡此种种宪法与政治结构变化的总体结果是,公民的自由受到一定程度的尊重,权利受到一定程度的保障。由此,民众的企业家精神释放出来,出现了经济增长。同时,曾经遭到压制、破坏的社会,也有所恢复,在不少领域出现了社会自治——事实上,经济增长也部分地是社会自治发育的产物:私人企业就是自治性组织的一种。

  因此,过去三十年发生的故事,同时包含了经济体制改革和政治体制改革,这两个改革在很大程度上就是一回事,因为,中国现有的宪制结构把这两者紧密联结为一体。改革的对象其实就是一个整体性体制——“政经体制”。人们通常所说的经济体制改革,侧重于从这一整体性的政经体制改革的经济后果来界定。实际上被改革的是整个政经体制。如果一定要区分,那也完全可以说,经济体制改革是政治、宪法变革的产物,后者反过来又带动了更大范围的政治制度变革。也就是说,放宽视野,政治体制改革其实一直在进行当中。

  

  三十年间,两个故事

  

  如果经济增长就是政经体制变革的结果,那么今天,也就不必谈政改即色变,对政治体制改革另眼相看,将其视为一件不可能之事。

  也恰恰因为经济体制与政治体制本为一回事,目前很难说经济体制改革已经大体收工。中国确实经历了相当高速的经济增长,但政府依然控制着最重要的资源,并主要由垄断性国有企业经营,近年来还出现了明显的“国进民退”趋势。各级政府依然深度卷入经济过程中,对经济活动进行直接干预、控制。

  很明显,过去三十年中,中国存在两个平行的制度变迁趋势:一方面,民众自由、权利有所扩展,从而释放出创造性,而实现了经济增长、社会文化发育和政治的部分民主化、法治化。另一方面,深层次的政经框架并没有发生根本变化,因而,权力没有受到有效约束,权力和资本相互交叉持股,逐渐形成了制度化的官商合谋分利体制。

  这种合谋体制的一个看得见的后果是权钱交易式的腐败。经常有人拿印度的腐败来自我安慰,但中印两国的腐败大不相同:印度的腐败集中于中下层公务员,租金似乎已经成为其收入的固定部分,但印度的民选高级政治性官员较少卷入腐败。中国则与此相反,掌握着实际权力的各级、尤其是中高级政治性官员经常卷入严重的腐败中。

  更为严重的后果则是公共权力私有化。在几乎所有领域,政府区别对待国民,少数人,比如公务员本身或者投资者享有这样那样的特权,农民、农民工、城市下层等普通民众的基本自由和权利,则遭到忽视、限制,在有的时候是被剥夺。这方面的典型是,政府利用权力进行大规模拆迁、征地,转手与开发商进行土地买卖。

  贫富分化就是因此而起的,社会的怨恨情绪就是因此而积累的,社会基础性秩序就是因此而溃散的。温家宝总理所说“没有政治体制改革的保障,经济体制改革的成果就会得而复失”的深义正在于此。

  现在,人们大约可以看清楚中国改革路径的相对劣势。人们曾经为中国式渐进改革模式自豪,这种模式的特征是“放权让利”:原来集中控制的权力结构放松了控制的力度和范围,长期被抑制的各种要素获得了一定发育空间。这种放松带来增长与社会活力。但是,这些被释放出来的要素受到原有制度框架的限制,没有有效地组织起来。稍加观察即可发现,即便在商业领域,企业家、工人的组织程度也是非常低下的。因为没有组织起来,所以也就没有被容纳到正式制度中,成为制度的支撑。

  由此也就形成一种新旧失衡局面:旧有制度大面积软化、崩塌,新制度却没有及时成型、替代。出现了严重的制度真空。一项未被预料到的结果出现了:原有权力结构放松控制,部分权力逐渐私人化,与少数人合谋,构成一个强大的分利集团。

  如此,人们所呼唤的政治体制改革的内容也就比较清楚了:需要社会重新结构其权威与权力体制。这里的内容相当丰富,不是人们常说的“政治体制改革”一词所能涵盖的。

  

  需要一场体制突破

  

  温家宝在深圳曾经说,我们站在一个新的伟大的历史起点上,要继续解放思想,大胆探索,不能停滞,更不能倒退。停滞和倒退不仅会葬送30多年改革开放的成果和宝贵的发展机遇,窒息中国特色社会主义事业的勃勃生机,而且违背人民的意志,最终只会是死路一条。

  细加玩味,温家宝的意思与其说是中国目前站在一个新的历史起点上,不如说是,中国现在站在一个十分关键的历史的十字路口:如果对现有政经体制不做进一步变革,官商合谋得分利体系就可能吞噬刚开始发育的市场、社会,中国就可能走入死路;如果大胆前行,抑制前者,继续让市场、社会发育,中国就有一线生机,走入一个真正伟大的时代。

  如果选择后一个未来,中国就需要政经体制的整体变革,目标是让最近三十年释放出来的社会新因素组织起来,同时也将其纳入正式治理体系中,压倒官商合谋的分利体系,控制权力运作。但其实,这样的改革并非异军突起,相反,它是八十年代以来的改革的延续,其展开逻辑也大体相似。

  经济体制改革的实质是,宪法、法律施加给普通民众的限制被削弱,普通民众可以相对自由地参与各种经济活动,包括进入某些行业,包括自由安排自己的职业。由此,国民成为经济过程中分立而合作的经济决策主体,他们在相当程度上可以支配自己的经济活动。也就是说,在经济领域中,人民主权原则得到了部分确立。当然,只是部分地确立,民众还有相当一部分权利仍然受到限制,甚至被剥夺。而这些权利之恢复、行使,则需要更深层次的体制突破。

  所谓的政治体制改革的本质与经济体制改革是相同的,那就是让那些已经享有部分自由和权利的民众更为充分地参与公共事务治理,这包括参与立法过程,参与行政、司法等决策过程,让他们成为各种类型的公共决策过程的决策主体。也即,在政治领域中,真正地确立人民主权原则。

  怎么实现这一点?经济领域同样可以作为示范。在经济领域的某些方面,人们可能直接行使自己的主权,但在大多数方面,人们是通过代理人间接行使自己的主权的,比如,通过公司、基金会等等现代经济组织,来行使权利、获取收益。与此类似,在政治领域的某些方面,民众可以直接行使权利,比如基层自治。但在大多数方面,民众则需要借助代理人,这些代理人就构成“代表”。

  由此可以自然地推论,政治体制改革的关键有二,第一,每个民众均可更为自由、便利地参与各个方面、层级的自治。第二,各个层级的政治性代表日益真实地代表民众参与公共事务决策,从而让民众意见支配立法与决策过程。具体说来,各级人大制度,应当构成真正有效的政治体制改革的枢纽。扩大和深化民主的本质即在于此。

  自治制度发育和人大制度变革,应当是政治体制改革的两个主要战线。这两者有区别,但也有共通处:民众凸现自己的主权地位。如果这方面的变革逐渐推进,那么,过去三十年市场化和社会发育所形成的新兴精英将以不同方式分享治理权,体制内外的对立将会逐渐弱化,政府治理的社会基础将会扩大,全民共和将有可能实现。共和的含义就是共同治理,每个国民都可以参与治理。这样的民众将有能力对权力进行有效的控制和监督,让权力服务于公共利益,而非私人利益。这样被驯服的权力,将与社会形成良性关系。

  反之,如果这两方面的变革不能推展,那么,市场化和社会控制放松之后逐渐形成的新兴精英群体,将继续淤积于正规体制之外,如此,政府与社会、权力与权威、现实与希望之间,还将处于分立甚至对立状态,官民之间、贫富之间的紧张、对立无从化解,中国就可能走向温家宝总理所警告的前景。

  相信,这样的前景是任何理性、负责任的人士所不愿看到的。那么,处在今天这样的十字路口,除了进行一场整体性体制突破之外,中国还能有什么选择?

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